我国行政指导的完善

8.2.3　我国行政指导的完善

发展和完善我国的行政指导制度，应着重解决两方面问题:一是观念与意识的问题;二是基本制度规范的问题，确立和完善各种行政指导制度是关键所在。

1.转变观念，培育现代行政意识

由于种种原因，不少人对于现代行政法意义上的行政指导还不甚了解，还抱持传统的“依法行政”观念，对行政指导行为持否定和排斥的态度，这对构建我国行政指导制度非常不利。因此，在发展社会主义市场经济和加强民主法制建设的过程中，我们应以更开放、更科学、更理性的态度来对待市场经济成熟国家的行政法治经验和我国的优秀法文化传统，切实树立公益与私益平衡观、公民权利与行政权力协调观、行政目的与社会效果统一观、公平与效率统一观，以及行政成本效益观、行政民主观、行政责任观等一系列现代行政法治观念，为正确实施行政指导行为创造必要的思想认识条件。同时，要培育现代行政意识，加强对行政指导的宣传教育，使政府及其工作人员正确认识这一制度的积极意义，使广大群众充分了解行政指导的价值，为行政指导的顺利实施创建良好的环境。

2.注重实务，建立健全行政指导基本制度

(1)建立和完善审议会制度。审议会是由专家学者和群众团体以及有关利害关系人组成的一种咨询性、调研性、独立性的非权力性组织，其功能主要是调查、审议重要的行政政策。日本是最早设立审议会制度的国家。日本的审议会不仅在行政指导决策过程中积极参与、配合行政主体，甚至在某种程度上可以左右政府的决策和指导，而且，审议会还积极地制定各种设想和展望，为政府的行政指导决策提供示范。⁽⁵⁾我国虽于1994年开始设立审议会制度，⁽⁶⁾但我国的审议会制度尚未充分发挥制衡功能。因此，在拥有行政指导职权的行政机关中，建立和完善审议会制度是完善行政指导制度的必然要求。通过审议会制度，可以保证行政指导的科学性、合理性和可行性，提高行政主体进行行政指导的水平。审议会应当由涉及此领域的专家、学者及各界代表组成，针对行政机关的提案，结合当地的实际情况，进行充分论证，保证行政指导政策的内容不至于超前或落后，违法或违背规律，防止给接受指导的相对方造成损失。

(2)建立、健全政府信息发布和告示制度。现代社会是信息社会，及时、准确、系统的信息对一个公民或社会组织来说是至关重要的。而行政机关因其职能、地位、工作性质、人员素质等方面的特殊性，在信息的收集、整理和运用方面具有相当大的优势。因此，建立行业、地方和全国的各种行政信息发布和告示制度，为行政相对人提供优质、全面的信息服务，对于正确引导行政相对人的行为选择、确保经济与社会生活健康运行，都是非常重要的。

(3)建立行政建议、劝告、告诫制度。由于经济和社会管理的特殊需要，行政主体可以采取书面或口头形式对行政相对人进行建议、劝告、告诫，以促使其为一定行为或不为一定行为。为保证此类行政指导的效果，行政主体的建议、劝告、告诫行为应力求规范化、定型化，使受指导者明确地知晓行政指导的内容和要求，以便做出正确的行为选择。

(4)加强和完善行政调解和协调制度。在市场经济条件下，由于人们之间的经济利益多元化，相互之间的利益矛盾和冲突相应增多。这些矛盾和冲突在未达到行政处理或行政诉讼阶段时，由行政机关出面进行及时的调解或协商，有利于防止矛盾激化，减少利益损失，降低社会成本;同时也有利于维护当事人的合法权益，促进社会和谐。

(5)建立与行政指导相配套的奖励制度。社会主义市场经济不同于管制性经济或制裁性经济，对经济主体的行为在依法管理的同时，应该予以正面的引导和指导。正面的引导主要表现为通过表彰、鼓励、奖励等方式来引导和影响行政相对人的价值取向和行为目标。另外，从某种意义上说，行政指导能否发挥其应有的作用受制于行政主体能否给行政相对人一定的诱导利益(通常的表现就是奖励、表彰等内容)，如果不能兑现诱导利益，将沉重打击行政相对人服从行政指导的积极性，所以完善与行政指导相配套的奖励制度是必要的。

(6)健全行政计划制度。实行市场经济不等于一概排斥行政计划。在我国社会主义市场经济体制条件下，计划调节是行政调控的一部分，在行政计划中主要是指导性计划，在特殊的有限范围内还存在指令性计划。因此，为适应市场经济发展的要求，不仅应进一步健全我国的计划制度，而且法律还要对各类行政计划做出更明确的专门规定，做到科学、合理、规范，使行政计划对经济及社会发展起到正确的引导和指导作用。

(7)建立和完善行政指导救济制度。按照现代法治原则的要求，“有侵害必有救济”，行政指导也不应例外。在日本，公共权力机关进行的具有事实上强制力的行政指导给行政相对人造成损害时，使用国家赔偿法;在救济途径上，主张通过撤销诉讼、抗告诉讼或无名抗告诉讼取得救济。我国应该在《行政诉讼法》关于行政指导救济制度规定的基础上，完善行政指导行为的责任与救济法律制度，以期实现行政指导的规范化、制度化、法定化。如就行政机关而言，其承担行政指导行为责任的原因、条件和形式甚多，相应的救济渠道和方式也应该是多种多样的。为此需要区分不同的情况采取不同的救济措施。如对行政机关由于合法的行政指导而致相对人遭受损失的，应由行政机关予以经济补偿;对行政机关由于违法的行政指导而致相对人损害时，行政机关应给予赔偿。

(8)建立和完善行政指导程序制度。我国的《行政程序法》正在酝酿之中，我们认为在制定《行政程序法》时应该对行政指导行为做出专门规定。要对行政指导的定义、地位、作用、手段、目标、实施主体、实施对象、实施程序、责任、救济、赔偿等做出相应规定，为实施行政指导行为提供必要的法律依据。应当借鉴别国经验和结合国情，有针对性地采取制度创新举措，尽快完善包括行政公开在内的行政程序制度，切实增加行政指导行为的透明度。具体来说，行政指导程序应该包括以下五个方面:①行政主体应充分调查了解真实情况，确定有无进行行政指导的必要性;②具体行政指导中，指导者向被指导者说明行政指导的宗旨、内容和指导者身份;③应事前明确该行政指导共通的方针及准则，并将其公布于众;④向行政相对人公开行政指导过程;⑤如果做出对相对人不利的行政指导，行政主体应事先通知相对人。会造成重大不利或影响公共利益的行政指导还可以主动或依相对人申请举行听证。

本章小结

行政指导作为一种灵活有效的行政管理方式，在行政管理中得到越来越广泛的应用，成为传统依法行政的一种重要补充。本章从行政指导的基本理论和行政指导实践两个方面做了介绍。基本理论部分主要介绍了行政指导的概念、特征、构成要件、基本原则、基本功能、种类、方式等内容。行政指导实践部分则主要分析了我国行政指导的现状，具体包括我国行政指导的法律依据与特点、存在的问题与完善的对策。

关键术语

行政指导　　行政指导原则　　行政指导功能　　行政指导程序　　行政指导基本制度

思考题

1.什么是行政指导?它的特征有哪些?

2.行政指导的构成要件有哪些?

3.行政指导的基本原则包括哪些?

4.行政指导的功能体现在哪些方面?

5.简述行政指导的种类和方式。

6.我国行政指导存在哪些问题?应该如何完善?

【注释】

(1)姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京:北京大学出版社，1999:247.

(2)上海市人民政府行政法制研究所“行政指导”课题组.中国行政指导的实践与理论研究(下)［J］.政治与法律，2003(4):14-15.

(3)莫于川，郑宁.行政管理和行政法制的创新——福建泉州工商行政机关推行行政指导的调研报告［J］.重庆社会科学，2006(8):71-80.

(4)唐璨.论我国行政指导的运行及制度构想［J］.福建行政学院福建经济管理干部学院学报，2005(1):43.

(5)陈志明.行政指导之救济模式建构［J］.理论前沿，2007(4):17.

(6)1994年的《90年代国家产业政策纲要》规定:“建立国家产业政策审议制度。有关部门提出的产业政策草案和对产业发展有重大影响的政策草案，须经国家计委审查和协调，并由国家计委组织国务院有关部门、产业界、学术界和消费者群体进行科学论证和民主审议，由国家计委会同有关部门报国务院批准后发布执行。