我国行政法的历史发展

1.3.4　我国行政法的历史发展

中华古国历史悠久，中华法系源远流长。早在奴隶社会的商周时期，我国就有专门的对各级官吏警戒、惩罚的法律。至西周时期，我国这种制度又有了进一步的发展，如《周礼》中的《六官》、《六典》篇，规定了周朝国家机构设置及其活动所应遵循的法律规范。进入封建社会后，其内容更加详细。如唐朝的《唐六典》，明代的《大明会典》、《正德会典》、《万历会典》，清代的《清会典》、《雍正会典》、《乾隆会典》和《光绪会典》等，对国家机构的设置、编制、品级、职责权限，以及官吏的选拔、任用、考核、奖惩、俸禄等内容都有规定。不过这些规定与近代意义的行政法相去甚远，既不以政府守法为原则，也无公民权利可以保障，更不是建立在民主与法治的基础上，因而中国古代不存在我们今天所说的行政法。⁽³⁶⁾

1.我国近代行政法的历史发展

在我国，近代意义的行政法直到民国时期才开始萌芽。1840年以后中国逐渐变成半殖民地半封建国家。1911年孙中山领导的辛亥革命推翻了帝制，1912年1月1日成立了南京临时政府，宣告了中华民国的诞生。主张实行资产阶级民主与法治的南京临时政府制定了《中华民国临时约法》，以及一些组织行政法规和人事行政法令，如《中华民国临时政府组织大纲》、《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》，这些法律都有行政法的内容和性质。

北洋政府统治时期，也颁布了不少行政法律规范，如1912年的《戒严法》、1914年的《治安警察法》等。1914年5月18日，北洋政府颁布了《行政诉讼条例》，同年7月15日颁布了《行政诉讼法》。该法是中国历史上第一部行政诉讼法，该法共四章35条，明确规定了对行政官署的行政处分违法且损害人民权利者可提起诉讼，1928年蒋介石南京政府颁布的《国民组织法》，规定了法院执掌行政审判权，受理行政案件。

1932年11月颁布了《行政法院组织法》和《行政诉讼法》，建立了独立于普通法院系统之外的行政法院，受理行政诉讼。行政诉讼有三个程序，必须经过向行政机关的诉愿、再诉愿，其后不服或行政官署在法定期限内不做决定的，才能向行政法院提起诉讼。行政法院全国只有一个，其审案形式是书面审理，并不开庭。国民党统治时期公布的行政诉讼法是在北洋政府颁布的《行政诉讼法》基础上修订的。此外，国民党统治时期还颁布了一些规范行政组织、行政活动的法律，如省政府组织法。

从总体上说，近代时期的无论是行政诉讼还是行政组织，行政活动的规范的作用实际上在于限制人民自由，加强统治。这些法律规范实际上是维护专政和独裁的工具。行政法制只不过是开明人士的良好心愿，客观上并不具备行政法生存和发展的条件，更谈不上对公民权利的维护。⁽³⁷⁾

2.我国现代行政法的历史发展

我国现代行政法的发展经历了以下四个阶段:

(1)初创阶段(1949—1957年)

这个时期，国家制定和颁布了大量的行政组织方面的法律法规，规定了各级国家行政机关的组织、职权、工作方式和责任。关于中央人民政府的有《中央人民政府组织法》、《国务院组织法》以及国家计委、国家体委、监察部、劳动部等部委的组织条例，以及国务院秘书处、法制局、人事局、专家局、计量局、机关事务局等直属机构或办公机构的组织规则;关于地方人民政府的有《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等。

1949年10月至1956年12月，国家共颁布行政管理方面的法律、法规829项。其中有关机构、人事编制管理方面的法律、法规52项;有关财政、金融、税收管理方面的法律、法规98项;有关公安、民政、司法行政管理方面的法律、法规97项;有关经济建设管理方面的法律、法规261项;有关教育、科学、文化、卫生管理方面的法律、法规149项。

国家初步建立了行政监察制度和公民控告国家机关及其工作人员违法失职行为制度。

政务院设人民监察委员会，负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责。1954年9月通过的《国务院组织法》规定，国务院设立监察部，检查国务院各部门、地方各级国家行政机关、国有企业及其工作人员是否正确执行国务院的决议、命令;检查国务院各部门、地方各级国家行政机关、国有企业执行国民经济计划和国家预算情况。

中华人民共和国成立后一段时间，国家是比较重视行政法制的，但没有彻底解决民主的法律化和制度化的问题。这一阶段是我国民主与法制建设的初创阶段，没有制定系统的行政法体系，甚至对行政法的认识也是有限的。

(2)停滞和遭受摧残阶段(1957—1978年)

1957年以后，整个立法工作的速度放慢了，几乎完全停顿下来。不立法，政府依法办事、依法行政首先失去了前提。主要表现在:没有行政组织法，行政机关的组织结构和人员编制失去控制，导致机构臃肿，人浮于事，效率低下;行政机关的权力和责任没有限定，导致职权不清，责任不明，互相推诿，互相扯皮，以及越权、滥用权力;没有行政管理法，行政机关行使职权失去统一的规范和标准，导致“长官意志”和行政工作人员个人随意性以及偏私、不公正;行政机关办事没有统一的程序和时限要求，导致瞎指挥以及办事拖延耽搁;没有行政法制监督和行政救济法，对违法、失职、侵权行为没有严格的制约和追究责任的途径，致使法制、政纪和职业道德废弛。

这一时期，行政法的发展陷入停顿。

(3)重建和发展阶段(1978—1989年)

①恢复原有法制，解决行政领域无法可依的问题

1979年，全国人大常委会做出决议，确定从中华人民共和国成立以来国家制定的法律、法令，凡不与现行宪法、法律、法令相抵触者均继续有效。这样就恢复了一大批法律、法令，包括调整行政社会关系的法律、法令，部分地解决了行政领域无法可依的问题，为重建行政法制做了第一步较容易做但却有较大效益和作用的工作。

②制定新宪法，确定行政法制的宗旨和发展方向

1978年至1989年这个时期，行政法制发展中具有重大意义的事件是新宪法(即现行宪法)的颁布。第一，确认作为行政法制基础的人民主权原则。第二，确认以“法律至上”为核心的行政法治原则:任何国家机关和公职人员都不得有超越宪法和法律的特权。第三，确认职权划分与制约原则:政府成员不得担任人大常委会委员和兼任审判机关与检察机关的职务;行政机关不得干涉人民法院独立行使审判权和人民检察院独立行使检察权;人大常委会监督政府的工作，有权撤销政府制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、规章、决定和命令;人民检察院有权对行政机关及其工作人员遵守宪法和法律实行监督。第四，规定了工作责任制和效率原则:一切国家机关实行工作责任制，精简机构，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。第五，确定了国务院和地方各级人民政府的性质、地位，规定了中央和地方各级人民政府的基本职权。

③1982年改革政府，转变政府职能

1982年3月，第五届全国人大常委会第二十二次会议通过决议，决定对国务院和地方各级人民政府的机构进行全面改革。这次改革的主要目标是:精简机构，明确职责，实现领导班子“四化”(革命化、年轻化、知识化、专业化)，克服官僚主义，提高工作效率。这次改革用了两年多时间，取得了一定的成效，特别是在领导班子年轻化、知识化方面取得了较明显的进展，但是在精简机构方面取得的成效却有限。

④确立行政立法制度，健全行政法制

国务院于1987年4月颁布了《行政法规制定程序暂行条例》，各省市也于其后相继颁布了有关制定地方规章的程序规定。

⑤建立行政诉讼制度，保障行政相对人的合法权益

1982年颁布的《民事诉讼法(试行)》规定人民法院依照民事诉讼法审理行政案件，这一规定标志着中国行政诉讼制度诞生。

(4)发展和向新模式转化阶段(1989年至今)

1989年至今的20年间，是中国行政法快速发展和向新模式转化的阶段。所谓“向新模式转化”，是指行政法由原来主要适应计划经济的模式向现在适应市场经济的模式转化，由过去主要执行管理职能的模式向现在既具管理职能，又具控权职能的模式转化。我国行政法的这种发展和转化主要体现在下述七个方面:

①行政领域确立依法行政原则

在我国，真正确立依法办事、依法行政原则是在20世纪90年代《行政诉讼法》通过和实施以后。1993年，第八届全国人大第一次会议通过的政府工作报告，正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。明确指出:“各级政府都要依法行政，严格依法办事。一切公职人员都要带头学法懂法，做执法守法的模范。”

②制定《行政诉讼法》，建立行政诉讼制度

1989年，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了独立的《行政诉讼法》，正式确立了“民告官”的行政诉讼制度。该法于1990年10月1日起施行，到现在已有近20年的时间，取得了一些可喜的成绩，而且每年都在发展。

③制定《国家赔偿法》，建立行政赔偿制度

第八届全国人大常委会第七次会议于1994年通过了《国家赔偿法》。该法同时规定了行政赔偿和刑事赔偿(即冤狱赔偿)两种国家赔偿。根据该法，公民不仅可以对行政机关及其工作人员的行政侵权行为造成的损害请求国家赔偿，而且可对司法机关及其工作人员在行使侦查、检察、审判、监狱管理职权时实施的侵权行为所造成的损害请求国家赔偿。国家赔偿制度的建立是我国在人权保障方面的一个重大进步，体现了现代法治的精神。

④制定《行政复议法》

1999年，在总结国务院制定的《行政复议条例》施行以来实践经验的基础上，制定了《行政复议法》，行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。《行政复议法》是继《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》之后又一部规范政府行为的重要法律，不仅对保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且对保障和监督行政机关依法行使职权，促进依法行政，提高工作效率，加强廉政建设，密切政府与人民群众的关系，维护社会稳定都有重大意义。

⑤制定《国家公务员法》，建立公务员制度

2005年4月27日制定了《公务员法》并于2006年1月1日起施行，这是中华人民共和国成立以来由最高立法机关制定的第一部公职人员基本法，是我国公职人员制度的基本法律依据。对规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，提供了法律依据。

⑥制定《行政监察法》，完善行政法制监督

1990年，国务院发布《行政监察条例》，1997年，第八届全国人大常委会第25次会议又通过《行政监察法》，从而确立了我国相对稳定和较为规范且有中国特色的行政监察制度。

⑦健全行政程序法制

为了加强对行政权行使过程的监督和制约。1992年9月全国人大常委会通过的《税收征收管理法》、1994年全国人大常委会通过的《治安管理处罚条例》等法律、法规，均就有关行政行为的程序做了较明确、具体的规定。20世纪90年代我国行政程序最典型的立法是1996年3月第八届全国人大第四次会议通过的《行政处罚法》。《行政处罚法》为我国行政程序立法积累了很好的经验。目前，我国立法机关准备在这一法律和其他规定行政行为程序的有关单行法律的基础上，制定统一的行政程序法典。