日本“双轨制”司法体制下的行政裁判所

第二题　日本“双轨制”司法体制下的行政裁判所

一、近代日本司法体制概要

如前述，明治维新以前的日本，行政权、司法审判权一直都由行政机关行使，并散落于不同的行政机关之中，比如民事审判权归于大藏省，刑事审判权归于刑部省及弹正台，并不存在独立的司法权，更不用说有与行政权相独立的司法体制了。及至明治四年司法省设立，尽管其属于行政官厅的总体性质，却是近代日本司法体制改革中的一次重大举措，它使司法权趋于统一，在一定意义上促进了司法权独立。江藤新平所创设的司法体制雏形是在司法省架构下创立的，其组织架构状况见下文表(1)。以后的司法体制改革，是在江藤新平所创设的制度雏形的基础上不断展开的。但是，一个颇具特色的近代日本司法体制却是在其身后的明治八年(1875年)《大审院各级法院职制章程》的颁布开始。根据该章程的规定，日本创立了具有近代意义的、具有独立司法职权的大审院制度，为后来的近代日本司法体制改革奠定了更加详实的基础(明治八年的司法体制改革及其意义，详见上文)。

表(1)

①参见［日］博史馆编辑:《日本维新三十年史·第六编》，上海广智书局译印，清光绪二十八年排印本，第4页。

明治八年的司法体制改革，被后来依据《明治宪法》第57条之规定而制定的《裁判所构成法》所吸收。该法规定，日本司法裁判所组织体系由四级裁判所构成，实行“四级三审制”。四级裁判所分别是大审院、控诉院、地方裁判所和区裁判所；大审院设于中央，是全国最高司法审判机关，内设民事庭和刑事庭，属于终审审级；控诉院(原为上等裁判所)仅次于大审院，设于东京、大阪、长崎、宫成、名古屋、函欲馆、广岛七地，分别管辖其裁判区，主要作为地方裁判所的第二审级和区裁判所的第三审级而审理控诉案件；⁽¹⁰⁾区裁判所为初审级，地方裁判所(原为府县裁判所)相对于控诉院为初审级，相对于区裁判所为二审级。上述裁判所组织体制见表(2)。⁽¹¹⁾依据《裁判所构成法》的规定，司法裁判所享有广泛的司法职权，可以依据法律和敕令审理范围广泛的民事和刑事案件，包括涉及皇族的诉讼案件。

表(2)

上述司法体制改革，虽然从司法组织和司法职权两个关键层面上极大推动了近代日本司法体制改革并最终确立了近代日本司法体制，但是这些改革始终未能就行政官厅的违法处分的救济问题作出系统的规定。司法权对行政权的监督与制衡问题，成为摆在司法改革者面前的一个重大而棘手的制度设计问题，因为如何处理司法权与行政官厅之间的关系，是一个涉及至高无上的天皇统治权独立性和完整性的重大问题。因此，这种制度设计必须相当巧妙，既能维护天皇统治权的统一和权威，又能在形式上使行政权得到司法权的有效监督，实现近代宪政体制所要求的权力分立与制衡的原则。

为了寻找这种巧妙制度，明治十五年(1882年)伊藤博文被派遣到欧洲考察，其中任务之一就是考察欧洲各国的“请愿或者行政裁判之事宜”。在柏林及维也纳，伊藤博文向摩泽(Bert Mosse)和斯坦因(Lorenz Ovon Stein)学习了这些内容。后来，摩泽来到日本，并制定《行政法院法案》，后来制定的《行政裁判法》正是大量吸收其成果的产物，因此发生于法国、而发展于德国的行政法院制度也就自然地被引入日本。《明治宪法》首先规定在日本建立这种具有典型大陆法系特征的行政法院制度。依据《明治宪法》的规定，《行政裁判法》进一步全面确立了日本行政法院制度。《明治宪法》和《行政裁判法》关于行政法院的制度安排，一方面不容置疑地将针对行政官厅的行政处分的行政诉讼权赋予了民众，而另一方面从宪法的高度和层面上最终将行政审判权从普通司法权中分离出来，从而使日本司法权最终分裂为截然分开、相互独立的两个方面，其一是普通司法权，即由司法裁判所行使的民事审判权和刑事审判权；其二是行政司法权，即由行政裁判所行使的行政审判权。由于司法裁判所不得管辖行政诉讼案件，因此天皇行政权免受普通司法权的监督；由于针对行政官厅的违法行政处分可以提起行政诉讼，因此一般行政权可能受到来自行政机关体系内部的行政司法权的监督。如此，既维护了天皇统治权的完整性，又体现了近代宪政国家的权力分立与制衡原则。从此，日本建成了由司法裁判所和行政裁判所相隔离又并行的“双轨制”的司法体制，由司法裁判所负责处理民事诉讼案件和刑事诉讼案件，由行政裁判所负责处理行政诉讼案件。

二、行政裁判所的组织结构

(一)机构设置

行政裁判所属于宪法所定的“行政各部”之一，因此设立于行政机关体系之内。根据《行政裁判法》第1条规定，日本行政裁判所设于东京一地。日本的行政裁判所只有一所。根据《行政裁判所令》第1条规定，在行政裁判所内部又设三部。部由裁判长1人及裁判官4人组成，裁判长以各部之长官或评定官充任。如果部长有故障时，则以属于其部之评定官中官等之高者代理之。裁判官以属于其部之评定官充之，若有事故，则依长官之命令以属于他部之评定官临时代理之。

裁判长在审理行政案件之前，可以命令其所属部内之评定官中一人担任专理评定官，专门为行政案件在开庭审理前做准备工作。在口头辩论后为判决前，专理评定官还要为终局判决做准备，向裁判长及其他裁判官提出报告。

(二)人员配置

日本行政裁判组成人员属于行政官吏，包括长官、评定官和书记员等；其中长官一名，初由敕任官担任，明治三十一年改由亲任官担任；评定官十四名，初由奏任官或敕任官担任，大正五年改为新任官担任；书记员七名。长官与评定官由30岁以上、任高等行政长官5年以上的行政官或者裁判官担任；根据《行政裁判法》第5条规定，“除第6条之场合外，长官及评定官，非刑法之宣告，或惩戒之处分，不得违反其意思，而命退官转官，或非职内事务”。第6条规定，“长官及评定官，因身体或精神衰弱，不能执行职务时，内阁总理大臣得依行政裁判所总会之决议奏令退职”。可见，长官和评定官享有优厚的身份保障。但是，虽然如此，长官与评定官实际上仍然不是终身官，相比较于司法裁判官，即使其因年老退职，但仍不退官，是终身官，而长官与评定官则终究会因年老无力执行职务而退职，而对于行政官而言，一旦退职，即意味着退官。另外，由于长官和评定官中的一部分是由其他行政官兼任，此种情形下，作为长官或评定官不过是一种兼任官，而其本官却是其他，一旦其本官发生变化，则其作为行政裁判所的长官或评定官的身份也将随之发生变化。这也在一定程度上导致行政裁判官身份保障的不彻底性。至于书记，根据《行政裁判所评定官及书记额数及职务之件》的规定，行政裁判所书记为长官及评定官的辅助人员，服从于长官之命令，在审判中服从裁判长之命令，办理行政裁判法及其他法律敕令特定之事务，及从事会计、记录或其他庶务。⁽¹²⁾

三、行政裁判所的职权及诉讼管辖权

《行政裁判法》第2章设专章规定行政裁判所的权限，该章第15条到第21条规定了行政裁判所的行政诉讼管辖权、终审权、委托执行权、判决效力，以及行政诉讼诉愿前置原则等，其中第20条规定，“行政裁判所关于其权限，由本身决定之”。这些规定，规定得相当粗糙，尤其是第20条的规定在一定程度上极为不合理。行政裁判所自行决定其权限，无疑是赋予其巨大的行政司法自由裁量权，显然与行政法治的近代宪政精神相去甚远。下面主要就行政裁判所的行政诉讼管辖权进行阐述。

行政裁判所的行政诉讼管辖权，可以从上述《行政裁判法》、《关于行政厅违法处分的行政审判案件》两个法律、敕令以及《明治宪法》的规定可知其界定方法主要有两种，即“概括法”和“列记法”。所谓概括法，就是通过总括性的法律条文规定行政裁判所能够受理和审理的行政诉讼案件。这一点，可以从《明治宪法》第61条得知，凡是受到行政官厅的行政处分的损害提起的诉讼，除非法律另有规定，应当由行政裁判所受理。也可以从《行政裁判法》第15条规定得知，凡是依法律、敕令允许向行政裁判所提起的诉讼，行政裁判所可以受理。上述宪法条文和法律条文，确立了行政裁判所的一般管辖范围是因受行政处分的损害而提起的行政诉讼案件和法律、敕令允许向行政裁判所提起的行政诉讼案件。所谓列记法，则是指通过逐个地将行政裁判所可以受理和审理的行政案件事项纳入其管辖范围的一种行政诉讼事项确定方法。日本行政裁判所的行政诉讼管辖权内容的列记性界定最为典型的体现在《关于行政厅违法处分的行政审判案件》这一敕令之中，该敕令明确列举了行政裁判所可以受理和审理的五种行政案件。另外，不计其数的其他法律、敕令也个别地规定了行政裁判所可以受理和审理的行政诉讼案件。这就使日本行政裁判所行政诉讼管辖权内容的列记性特征体现得更为明显。

根据《关于行政厅违法处分的行政审判案件》的规定，行政裁判所具有诉讼管辖权的行政事项主要包括五类:(1)除海关税外，凡关租税及一切赋课等事；(2)关租税滞纳等；(3)关营业免许之许否与其停止等事；(4)关水利土木等事；(5)查定官民之土地区分等事。另外，由其他法律、敕令所规定的特殊管辖事项主要包括:(1)人事行政有关的事件；(2)地方制度有关的事件；(3)所得税法其他各特别税法有关的事件；(4)警察有关的事件；(5)土地有关的事件，规定与土地相关的行政案件而行政裁判所可以管辖的法律主要有土地收用法、公有水面埋立法、森林法、国有林野法、水利组合法、河川法、耕地整理法、都市计划法及特别都市计划法、国有财产法；(6)产业有关的事件；(7)交通有关的事件。⁽¹³⁾另外，还可以受理众议院议员选举法规定的与贵族院议员的选举规则有关的事件；警察处分；学校行政有关的处分；寺院有关的处分，如废除、移转、创立等；刑事有关的处分。⁽¹⁴⁾

四、行政裁判所的性质与地位

日本的《行政裁判法》是在外国专家，特别是德国专家罗赛勒(Roseler)和默塞(Mosse)等的直接参与下制定的，因此具有浓厚的大陆法系气息。几乎所有的大陆法系国家都有一个共同的特征——行政权往往比较强大。在普通法系国家尤其是像英国、美国这样典型的普通法系国家那样，行政权受到法律的严格制约，普通法院对于行政权拥有强大的审查能力；而在大陆法系国家，对行政权的约束就显得比较软弱，难以真正实现近代典型宪政理论所要求的三权“分立”与“制衡”的平衡。在这方面，日本更是一个典型，司法裁判所与行政裁判所隔离、并行，司法裁判所依据宪法规定严格禁止审理与行政官厅的行政处分有关的行政案件。这种司法格局，通过司法裁判所制度和行政裁判所制度的双重建构，形式上似乎已经形成了一个完整的司法体系，但是在实质上却是行政权对司法权的一种严重侵犯。

在日本，由于天皇制度具有悠久的历史，天皇既是大和民族的精神象征，也是日本国家权力的根源，掌握着至高无上的统治权。明治维新虽然努力革除封建时代的旧弊，但是天皇掌握国家最高统治权这一关键制度却由宪法加以进一步确立，成为日本宪政架构的一个核心和枢纽部分。虽然天皇也不得违反宪法和法律，但是立法权属于天皇，作为立法机关的国会不过是协助天皇立法，法律的制定必须得到天皇的裁可并以天皇的名义发布；在法律之外，天皇可以颁布敕令，其效力与法律相同，并被视为所谓的“大权作用”。⁽¹⁵⁾所谓“大权作用”实际上就是一种特殊的行政权，这种特殊行政权的行使具有法律的效力，并不受法律的约束；而司法权也必须以天皇名义、由裁判所依法独立行使。⁽¹⁶⁾由《明治宪法》所确立的如上行政权——立法权——司法权的三边关系，突出了行政权在整个日本宪政体制中的强大能力和坚实地位。这种行政权独大的宪政体制，在形式上确立了日本宪政国家的体制架构，表面上实现了行政权、立法权和司法权三权之间的分立，并筑成了三者之间微弱的平衡，尤其是作为日本宪政制度的重要组成部分之一的行政裁判所制度的建立，在表面上将行政权纳入了司法权的监督之下，但在实质上却是通过巧妙的“双轨制”的司法体制建构分解司法权，使行政审判权从司法审判权中分离出来而入于行政权之中，由行政权兼有彻底的行政司法权，从而使行政权躲避了来自司法权的有效监督。造成这种法制格局，就日本自身的因素而言，一个根本原因就在于天皇“大权作用”的特殊性，正是由于在“大权作用”的层面上缺乏实际有效的与之相制衡的权力，行政机关作为天皇的辅助机关便因此获得了不受司法权约束的行政权力。这样，对于行政官厅行政权的监督，除了在行政机关体系内部实行行政监督这一途径以外，就很难再有有效的监督途径。

为了进一步保护行政权免受司法权的监督，日本在行政诉讼程序上还首创了具有日本特色的“诉愿前置”制度，即民众欲起诉行政机关，原则上应当先向具有诉愿处理权的行政官厅提起行政诉愿，如果对于行政官厅的诉愿裁决不服的，然后可以向更高一级行政官厅提起再次行政诉愿，或者直接向行政裁判所提起行政诉讼；但是也有例外，对于各省大臣、内阁直辖官厅及最高地方官厅的行政处分不服时，则不必再经诉愿，可直接向行政裁判所起诉，也可以向作出行政处分的原各官厅提起诉愿，不过如果民众向上述机关再次提起行政诉愿，则一经裁决，不得再提起行政诉讼。⁽¹⁷⁾

这样，在天皇“大权作用”的庇护下，行政机关所掌握的行政权受到三重严格保护。首先，从根本上，天皇统帅的行政权完全独立于司法权，完全排除了司法裁判所对行政官厅的监督权；其次，通过诉愿前置的程序制度安排，尽量避免行政官厅遭受行政司法权的监督；最后，通过对行政诉讼范围的列记法限定，使可能遭受行政司法权审查的行政作用缩小到最小范围，即原则上只有具体行政处分才能提请行政裁判所审查，而各种具有抽象性质的独立命令(敕令)、委任命令和执行命令则免受行政司法审查。⁽¹⁸⁾总之，通过一系列相互衔接的、系统的制度设计，行政裁判所成为系统保护天皇行政权的一个重要环节。⁽¹⁹⁾

行政裁判所与天皇行政权的上述体制性关联，使其披上了浓厚的行政机关属性和维护行政权的工具属性，但是我们却并不能因而否定其所具有的司法性质。尽管从后来的行政司法实践来看，其效果并不令人十分满意，许多行政起诉都被驳回，但是毕竟由于它的存在，行政机关体制内部分化出了一支独立的、专门化的行政司法力量，对行政官厅的违法行政处分还是构成了一种严格的监督，行使了司法裁判所所不能行使的行政司法审判权，对于民众合法权益的保护具有不可或缺的价值。