波兰行政法院之行政诉讼

第三题　波兰行政法院之行政诉讼

一、波兰行政法院的受案范围

一般来说，各国行政法院对行政行为的审查范围不外以下三种模式:第一，一般权限的审查(General jurisdiction)。该审查模式以南斯拉夫、罗马尼亚、保加利亚等国家为典型，其特点是，规定任何行政行为均可以接受司法审查，但同时规定几类排除事项。这些排除事项一般包括涉及国家防卫和安全问题以及公共秩序问题等。在罗马尼亚，这类排除事项非常广泛，包括部长作出的所有决定，以及大部分税收决定等均被排除在审查范围之外。第二，宽泛性列举审查(Broad enumeration)。该审查模式主要以波兰和匈牙利为典型，其特点是，法院司法审查的权限以国会颁布的法律为依据，以大部分的行政行为为调整对象，因而审查范围是相对较宽泛的。第三，事项性列举审查(Matter to matter enumeration)。采取此种审查模式的国家，其司法审查范围非常狭小，对很多行政行为的审查是由行政机关内部的高层机构来进行的，或者由检察院(Procuratura)来进行。在这种司法审查模式下，行政行为的司法审查仅限于几个有限领域，如社会保险、住房供给等。

波兰国家对行政行为的司法审查，属于宽泛性列举审查(Broad enumeration)的模式。行政法院的司法审查范围根据修改后的波兰行政诉讼法典予以了明确。它明确规定，就国家行政机关不当的或者违法的作为和不作为，可以向行政法院提出控告；对于一项特别行政决定，如果其内容符合法律的规定，不能仅仅就其是否明智而提起诉讼。1980年的行政诉讼法典列举了可以向行政法院提起诉讼的20类行政决定，其中最重要的有:(1)建设与城市规划；(2)价格、费用与酬金；(3)工业、服务业和其他类似的经济领域；(4)身份证和国籍；(5)住房和土地资源；(6)自然资源和能源管理；(7)税制、征税和关税(不包括对国营企业的征税)；(8)教育、文化、艺术活动和文娱活动；(9)农业；(10)从事合法活动和正当职业的权利；(11)劳动和社会服务，等等。⁽¹⁹⁾

关于对行政行为的司法审查，匈牙利教授Halasz曾恰当地评说道:“对行政行为的司法审查，这并非仅是一个法学的，或者法律技术学的话题，而主要是一个政治的话题。每一步扩大司法审查范围的行动都引起了尖锐的争议，而且经常受到代表另一方利益的各级行政官员们的反对。”⁽²⁰⁾各个国家司法审查的模式不尽相同，但趋势却是相同的:司法审查范围正在公众的呼声下逐渐扩大。

波兰也不例外。例如波兰行政程序法规定，可以对涉及建筑、公路、教育和学费，以及高等教育等方面进行司法审查。但是事实上，这些事项的范围，是由法院自己定义的。因此，司法审查的实际范围，事实上就与保加利亚等一般权限审查模式的国家有点类似了，法院可以通过解释而无限扩大司法审查的范围。而且近些年来，要求扩大行政司法审查范围的趋势愈加明显，很多波兰学者甚至还提倡，将波兰现行的司法审查模式向一般权限审查模式转变，即仅规定几项例外事项。⁽²¹⁾

二、波兰行政法院受理案件的条件

(一)原告资格。根据波兰行政诉讼法典的规定，有权就某一行政决定向最高行政法院起诉的有:(1)案件一方的当事人；(2)作为案件当事人的社会组织以及检察官。可见具有行政诉讼资格的人，首先，他无论如何都必须是案件的当事人，也就是说，利害关系人不具有行政诉讼的资格；其次，他可以是个人，社会组织，或者检察官。在波兰，检察官亦可以作为行政诉讼的原告，因为检察官是公共利益之代表人。

(二)诉讼原则。作为一般原则，在向行政法院提起诉讼之前，当事人必须穷尽一切可能的行政救济手段，即所谓的行政救济穷尽原则。这些行政救济手段包括法律规定的和行政机关制定的法规所规定的。申诉人首先应向作出所指控决定的行政机关提出对决定的申诉，使该行政机关有可能自己改正它所作出的决定，而不能直接向行政法院起诉。如果该行政机关已采取了行政救济措施，申诉人则应向最高行政法院提交关于此种救济的文件；如果行政机关没有采取任何救济手段，申诉人则应将请求救济的申诉书和不予救济的决定副本一并提交行政法院。这一原则的设立，有助于行政机关能利用专门知识和行使法律所授予的自由裁量权，作出自己的专业判断，保障行政机关的自主性，保障行政程序的连续发展性；同时也可避免法院和行政机关之间可能产生的矛盾，防止行政法院过度干涉行政权限，也减少了司法审查过程中可能会出现的障碍；此外也有助于行政系统内部进行自我纠错，减少浪费司法资源的可能性。

但须注意的是，此原则仅适用于作为案件的一方当事人或社会组织，而不适用于检察官。

(三)诉讼时效。根据行政诉讼法典的规定，就某一行政决定向行政法院提起诉讼的时限为30天，检察官为6个月。时限自此项行政决定交付当事人或公布之日起算。

三、波兰行政法院的诉讼程序及判决

在一方当事人具有诉讼资格、未逾法定诉讼时限并穷尽了其他行政救济手段之后，这时已经具备向行政法院提起诉讼的条件。行政法院的活动受民事诉讼的一般规则，特别是审理民事上诉的规则指导。在诉状提交给行政法院之后，行政机关无须中止其被指控的行政决定的执行，但行政法院有权随时命令其中止执行。

行政法院受理案件之后，经查明，行政机关的行为只要符合以下条件之一，即可被认为违法，并可以据此作出有利于原告的判决。

(一)违反实体法。作为判决根据之一的行政机关违反实体法的行为包括:(1)作伪证，包括行政决定作出前、作出中、作出后，行政机关作伪证的行为；(2)在作行政决定过程中有犯罪行为，比如受贿或滥用权力；(3)作决定人没有法律资格，即主体违法；(4)作决定时没有征求法律所要求的另一个机构的意见，这里所指法律所要求的机构，这个“法律”包含哪些层次的法律，没有得到明确；(5)法律变更。⁽²²⁾

(二)严重违反程序法。这主要是指违反波兰行政程序法典对行政程序的相关规定。至于何为“严重违反”，则属于法官的自由裁量范围了。

(三)违反一般程序，造成了侵害后果。这类所违反的程序由于性质较轻微，行政程序法典未加以规定，其他程序法也未予以明确，属于一般性程序。但这个违法要件的构成还必须以造成侵害后果为要件，否则，单纯的违反一般程序不足以构成法院作出有利于原告判决的依据。

行政法院作出有利于原告的判决，主要可以采取以下形式:⁽²³⁾(1)撤销。行政法院有权命令行政机关撤销该项行政决定，包括部分撤销和全部撤销。如果发现行政机关不执行此项命令，行政法院有权命令作为被告的行政机关在特定的时限内终止决定的执行。(2)重作。在行政法院判决撤销行政机关的原决定之后，有权命令行政机关重新作出一个不同的行政决定。(3)确认。当对行政机关作出的违法行为进行撤销或者重作已经没有意义，或者会损害较大的公共利益时，法院可判决确认其违法。(4)赔偿。波兰宪法赋予了当事人对因公共行政机构非法行为引起的损害请求赔偿的权利。这里有几个要素需要注意，其一，波兰宪法赋予的请求赔偿的权利是指向于“所有人”，不是仅限于波兰公民；其二，对公共行政机构的定义，其范围存在扩大的趋势；其三，须是公共行政机构的非法行为引起的损害赔偿，言外之意即合法行为造成的损害，不存在赔偿或者补偿的问题。⁽²⁴⁾

波兰最高行政法院是给予最后救济的法院。如果最高行政法院的判决在实质上违法或有损于波兰人民共和国的利益，那么总检察长、最高法院院长以及司法部长都可以向波兰最高法院提出异议。

四、评价

波兰人民共和国建立的行政法院制度，一直受到波兰法学界和政治学界的关注。从最早的两次世界大战间隔期间(即1919～1939年间)设置最高行政法庭，到1980年正式建立最高行政法院，行政法院在波兰历史上的作用是不可磨灭的。

1980年波兰最高行政法院的建立，虽然有人说它当时是在司法审查的支持者和反对者之间产生的一个妥协物，且这个法院的声望和重要性也只是在不经意间加强起来的，⁽²⁵⁾但历史的经验表明，它的建立毫无疑问是具有积极意义的，人们对其更是持以肯定态度，以至于1997年波兰宪法非但未对其予以削减，而且对其加以了细致规定。此后，波兰各级地方行政法院在最高行政法院的带领下，在全国发挥了不可忽视的积极作用。首先，它赋予了波兰公民以更有效的和更广泛的对行政决定的申诉权，从而在整体上加强了个人的地位；其次，它给所有东欧国家乃至其他大陆法系国家带来了影响，不仅促进了东欧几国(波兰、匈牙利、罗马尼亚、保加利亚、南斯拉夫等国)行政法院制度的交流和发展，也为其他大陆法系国家发展行政法院制度提供了宝贵的经验。

对于我国来说，我国的行政法理论和制度尚不够成熟，行政法院亦尚未建立。那么行政法院制度是否适合我国?我国需要什么样的行政法院制度?行政法院制度建立起来以后如何在实际中发挥作用?这些问题都需要我们好好思考，细细研究，当然这中间的道路还很长。但不积跬步，无以成千里。此篇波兰行政法院制度研究，只是我们走出的极小一步，也仅是一砖一瓦而已，但笔者相信，诸多一砖一瓦终将有望建成中国行政法院制度的大厦。

【注释】

(1)See Mark F.Brzezinski and Leszek Garlicki，Judicial Review in Post-Communist Poland:The Emergence of a Rechtsstaat?31 Stan.J Int’lL.13，Winter，1995.

(2)Kazimierz Dzialocha，Application of the Constitution of the Polish People’s Republic，J.for E.-W.Eur.Stud.87，1985.

(3)See Ewa Letowska，Courts and Tribunals Under the Constitution of Poland，St Louis-Warsaw Trans’l 69，1997.

(4)See Ewa Letowska，Courts and Tribunals Under the Constitution of Poland，St Louis-Warsaw Trans’l 69，1997.

(5)“The right to review was vested in special judicial bodies remaining outside the structure of courts of general jurisdiction”，see Leszek Garlicki，An Examination of the Unity and Diversity within The Socialist Legal Family:Constitutional and Administrative Courts as Custodians of the State Constitutions—the Experience of East European Countries，61 Tul. L.Rev.1285，June，1987.

(6)See Mark F.Brzezinski and Leszek Garlicki，Judicial Review in Post-Communist Poland:The Emergence of a Rechtsstaat?31 Stan.J Int’l L.13，Winter，1995.

(7)See Wierzbowski，Administrative Procedure in Eastern Europe，COMP.L.Y.B. 226～27，1977.

(8)See Remnew，Rozszerzenie zakresu kontroli sadowej na spory administracyjno prawne w Zsrr，Enlargement of the Judicial Control over the Administrative Disputes in the USSR，36 Panstwo Iprawo(State and Law)no.7，76，1981.

(9)POL.CONST.arts.175.

(10)Id.at arts.185.

(11)Id.at arts.179.

(12)Id.at arts.184:“The Chief Administrative Court and other administrative courts shall exercise，to the extent specified by statute，control over the performance of public administration.Such control shall also extend to judgments on the conformity to statute of resolutions of organs of local self-government and normative acts of territorial organs of government administration.”See Symposium On The Constitution of The Republic of Poland—Part I:Text of the Constitution of the Republic of Poland，As adopted by the National Assembly on 2nd April 1997，St.Louis-Warsaw Trans’l 5，1997.

(13)See Stanislaw Frankowski，An Examination of The Unity and Diversity Within The Socialist Legal Family:The Procuracy and The Regular Courts As The Palladium of Individual Rights and Liberties—The Case of Poland，61 Tul.L.Rev.1307，June，1987.

(14)See Ewa Letowska，Courts and Tribunals Under the Constitution of Poland，St Louis-Warsaw Trans’l 69，1997.

(15)波兰1997年宪法第187条第1款第12页规定，波兰国家司法委员会(National Council of the Judiciary)的组成人员必须包含:最高法院第一任院长，司法部长，最高行政法院院长，以及一名由共和国总统任命的人。

(16)这种特别申诉经由司法部长、总检察长或最高行政法院院长向最高法院提出。

(17)参见［荷兰］威廉·B·西蒙斯，孙晓民译:《波兰最高行政法院法》，载《国外法学》1984年第6期。

(18)See Leszek Garlicki，An Examination of the Unity and Diversity within the Socialist Legal Family:Constitutional and Administrative Courts as Custodians of the State Constitutions—the Experience of East European Countries，61 Tul.L.Rev.1285，June，1987.

(19)参见［荷兰］威廉·B·西蒙斯，孙晓民译:《波兰最高行政法院法》，载《国外法学》1984年第6期。

(20)Halasz，Sadowa kontrola decyzji administracyjnych na Wegrzech wswietle prawa socjalistycznego，The Judicial Review of the Administrative Decisions in Hungary，37 Panstwo Iprawo(State and Law)no.9，59，64，1982.

(21)See Leszek Garlicki，An Examination of the Unity and Diversity within The Socialist Legal Family:Constitutional and Administrative Courts as Custodians of the State Constitutions—the Experience of East European Countries，61 Tul.L.Rev.1285，June，1987.

(22)参见［荷兰］威廉·B·西蒙斯，孙晓民译:《波兰最高行政法院法》，载《国外法学》1984年第6期。

(23)波兰行政诉讼的判决可能还存在其他多种形式，由于资料所限，笔者无法穷尽。

(24)See Ewa Letowska，Courts and Tribunals Under the Constitution of Poland，St Louis-Warsaw Trans’l 69，1997.

(25)See Leszek Garlicki，An Examination of the Unity and Diversity within the Socialist Legal Family:Constitutional and Administrative Courts as Custodians of the State Constitutions—the Experience of East European Countries.61 Tul.L.Rev.1285，June，1987.