──权限划分的标准

第四题　法国行政法院的审判权(一)──权限划分的标准

在法国，成文法没有对划分行政审判权限和司法审判权限的一般性标准作出规定，许多关于司法审判范围和行政审判范围的具体规定散见于法国法律之中。而这个一般性标准主要由行政法院和权限争议法庭在判决中确定，并随时代发展而不断变化。根据判例中的原则和法律中的某些规定，划分行政审判权限的标准有两方面:一方面是实质的或积极的标准。即在行政机关范围之内，进一步确定哪些行为属于行政审判范围，哪些行为属于司法审判范围。另一方面是形式的或机关的标准，根据这个标准，行政审判只限于行政机关的行为，不属于行政机关的行为，不在行政审判范围之内。

一、法国行政审判权限划分的实质标准

(一)采取实质性标准的必要性⁽⁴²⁾

行政审判的产生，目的在于防止普通法院干涉行政机关的行为。1790年8月16-24律明确规定:“法官不得以任何形式干扰行政机关的行为。”这是一个形式的或机关的标准，规定行政审判只限于行政机关的行为，不是行政机关的行为，不属于行政审判范围。这是行政审判权限的消极标准。

根据机关的标准，可以确定不是行政机关的行为不在行政审判范围之内。但是这个标准并不表示行政机关的全部行为都在行政审判范围之内。首先，因为行政机关的任务复杂，有些活动在性质上和私人活动相同，有些活动在性质上和私人活动不同。因此，行政机关的活动在性质上不一定都属于行政审判的范围。其次，行政机关有时站在与私人同等的地位从事活动，有时采取特殊手段从事活动。前一种活动在性质上也不属于行政审判权限范围。再次，分权原则不是支配行政机关活动的唯一原则。法律还规定有其他原则，根据这些原则，普通法院对于某些行政事务具有管辖权力。最后，有些行政公务委托私人管理，这些管理行为虽然不是行政机关的行为，由此而产生的诉讼可能由行政法院管辖。机关的标准不能说明行政机关的内部哪些行为属于行政审判范围，哪些行为属于司法审判范围，也不能说明行政机关以外哪些行为属于行政审判的事项。为了确定行政审判的范围，必须在机关范围以外，有一个实质的标准，按照行政活动的性质，确定行政审判的范围。

(二)1873年以前的标准

法国没有设立权限争议法庭以前，行政法院自己决定其管辖权限。由于最初建立行政审判制度的目的在于保护行政机关的独立。大革命后的很长一段时间内，政府发布16号令排斥普通法院涉足任何与行政有关的事务(甚至有些与行政几乎无关)。所以在最初，行政审判权限的范围采取机关的标准，凡是关于行政机关的诉讼，都由行政法院管辖。这个标准遭到普通法院的抵制和自由主义思想的攻击。直到19世纪，最高行政法院开始对政府16号令进行理性解释时，情况才逐步好转，于是行政法院开始采取实质的标准。在行政机关的活动之中，区别属于行政审判的事项和属于司法审判的事项，最初采取了以下的标准:⁽⁴³⁾

第一个标准是国家债务人标准(L'tat débiteur)。国家参事院(最高行政法院)根据制宪会议1790年7月17日的法律，以及国民公会1793年9月26日的一个命令，认为只有行政法院有权判决国家负担金钱给付义务，普通法院不能受理国家作为债务人的诉讼。这个特权属于国家，地方团体不能享有。实际上，这个标准的法律依据并不正确，因为上述的法律和命令只规定立法机关有权自由处理国家金钱，以及私法上的强制执行不适用于国家，没有涉及普通法院不能判决国家负担债务问题。

第二个标准是公共权力标准(Acte de la puissance pubique或Acte d'autorité)。该标准由拉费里埃(Laferrière)法官创立，它对公共权力行为(Acte d'autorité)和管理行为(Acte de gestion)作了区分。据此标准，行政机关行使公共权力的行为属于行政审判的范围，不行使公共权力的管理行为，属于司法审判范围。

公共权力标准以主权观念为基础，认为行政法是规定主权行使的法律，普通法院不能妨碍行政机关权力的行使，所以，这类行为属于行政审判的范围。地方团体没有主权，所以它们的活动受普通法院的管辖。

第三个标准是公共管理标准(Gestion pubique)。公共管理是和私人管理相对而言，该标准备受普通法院的欢迎。虽然公共管理和私人管理的程序相同，但前者属于行政审判的范围。

在19世纪上半期，以上标准大致符合当时的情况。当时国家的职务不多，主要限于司法、警察、国防、税收事项，都是行使权力的行为，受行政法院的管辖。那些不行使权力的行为，主要是私产管理行为，受普通法院管辖。

(三)1873年以后公务标准的确立与发展

19世纪下半期以后，国家的职务增加，除了行使传统的公共权力的职务以外，还为公共利益而进行了一系列的公务活动，例如文化、教育、交通、卫生等。这类活动的特征不是行使公共权力，而是提供服务，直接以满足公共利益为目的，和私人活动的性质不同。继续采取公共权力作为决定行政审判权限标准，必然缩小行政审判的范围。权限争议法庭1873年2月8日在布朗戈(Blanco，TC，08，2，1873)案件⁽⁴⁴⁾中，确立了公务作为划分行政审判权限的标准。这个判决的重要意义在于放弃国家债务人和公共权力两个标准，而以公务观念作为确定行政审判权限的标准。

公务标准一经确立，立刻受到法国学界泰斗狄骥、惹内和霍兰德等人的推崇。其实，公务观念不是由权限争议法庭首先提出来的，1855年12月6日国家参事院在Rothschield案件中，已经提出公务观念作为划分行政审判权限标准。由于是行政法院单方面的意见，没有引起注意。1873年的公务标准由权限争议法庭提出，这个法庭的任务是划分行政审判和司法审判的权限，所以布朗戈案件具有很大的权威性。而且在1873年时，行政机关公务的范围比19世纪50年代更为广泛，公务标准比以往更符合时代需要。

权限争议法庭在布朗戈案的判决中写道:“公务是旨在满足公共需要而行使公共权力的行为。”据此，公务标准须满足两个要件:行使公共权力的行为；为了满足公共需要。在布朗戈案之后，行政法院不断发展该标准的两个要件，使之成为判断行政审判权限的基准。⁽⁴⁵⁾

对于公共需要要件予以发展的经典判例是1903年Trenrier案(CE，06，2，1903)。在该案中，省参议院(Counseil départemental)宣布，以后每接受一名毒贩的服务，应受到1/4法郎的惩罚。这项旨在彻底清除毒品的行动非常成功，很快那些准备用于购买毒品的钱财都告罄。由于一些向自己贩毒的毒贩已死去，Trenrier拒绝支付因接受他们的服务而受到的惩罚，并将该省(Départemental)告上了最高行政法院。最高行政法院认为此案涉及公共服务，属于行政审判的范围，因为地方政府是以公共利益的名义进行毒品打击活动的。1910年的Therond案(CE，04，3，1910)也作出了类似的判决，该案是关于某市状告Therond领养流浪狗并四处收集死狗。现在，对于公共需要的理解已扩展至建立牙科诊所、提供宿营地或在法国国庆日举行焰火表演等事项。

对于公共权力行为要件的理解已扩展至无所不包的地步。如在Caise Primaire“Aide et Protection”(CE，13，5，1938)一案中，最高行政法院不得不面对如何界定作为管理地方保险制度的基本组织的社会保障(Caisses)(或我们所说的可持续发展的社会)的功能。传统上，这些社团被认为属于私法调整的对象，最高行政法院在该案中并未偏离此立场，但它认为这些私法团体从事了提供公共服务的职能，因此行政法院有管辖权。于是，在Montpeurt(CE，31，7，1942)一案中，这种判断标准被扩张了，最高行政法院认为:1940年德国占领后，出于解决物资极度匮乏而由法令设立旨在协调大规模生产的制造业“组织委员会”的行为是行使公共权力的行为，行政法院有管辖权。在Bouguen(CE，02，4，1943)案中，最高行政法院认为，尽管管理医疗行业的组织——最高医疗委员会——本身不是一个公共组织，但它的职能却是提供公共服务，因此行政法院有管辖权。基于同样的理由，在Peschaud c.Groupement Football Professional(TC，07，7，1980)案中，最高行政法院认为，法国足球协会对于某俱乐部副主席停职的纪律处分，属于行政法院管辖。同样，在体育界，法国乒乓球联合会和环法自行车赛联合会由于是以公共服务为宗旨，因而最高行政法院认为，它们的行为也应由行政法院管辖(参见Federation des Industustries Fran9aises d'Articles de Sport，CE，22，10，1976； Federation des Fran9aises de Cyclism，CE，26，10，1976)。

另外，判断公共服务时，不能将以上两个要件割裂，还须同时满足两者，才能判断是否属于公共服务行为。即要求行政机关必须运用公共权力满足公共需要所采取的方法和手段，不应和私法主体发生联系。

即使某些行为从表面上看似提供公共服务，但是由于行政法上特殊制度的要求，不适用公务判断标准，因此这些行为不受行政法院管辖。这种不适用的规则是由法令明示或默示作出，因为所涉及的利益属于传统上普通法院管辖的范围，或者是由于行政机关自愿放弃特权而甘愿被作为私法主体对待，如Societe Commerciale de l'Ouest Africain(TC，22，1，1921)。

第一次世界大战后，由于众多经济部门要么被国有化，要么被置于同样的公共调控之下，国家开始大量涌入工商业领域，于是出现了对公共服务的新认识:具有工商性质的公共服务。根据权限争议法庭的判例，这些具有工商性质的公共服务组织与私人企业的运作理念和服务对象都一样，所以由普通法院管辖。在Bac d'Eloka(TC，22，1，1921)案中，法国象牙海岸殖民地政府用“法国象牙海岸殖民地”的字号经营轮渡业务，为穿梭于海岸湖区的人们提供运输服务。开业的当晚，其搭载的一个摩托车主就向当地的民事法院诉求殖民地政府赔偿他因乘船时遭受的损害，而殖民地政府认为该法院无权管辖。权限争议法庭认为，由于殖民地当局是和普通商人一样提供运输服务，民事法院有权管辖。

Naliato(TC，22，1，1955)案对此判断标准作了进一步的发展。在该案中，在由政府为特定国营工厂的工人及其家属提供福利服务的疗养地，一个叫Naliato的小男孩身体受伤。权限争议法庭将该行为列为“社会公共服务”之列，认为它和有私人公司提供的类似的服务没有区别，应属于普通法院管辖。但在后来的上诉法院和最高行政法院的判决(如Commune d'Arcueil，CE，22，4，1964)中，都否认了具有工商性质的公共服务的判断标准。其原因在于，最初法院想通过让国家成为私法人而遵循私法原则而去限制国家介入本应由私法人涉足的领域。但是事与愿违，国家通过适用私法规则而掩盖其真正动机。所以，法院适用此标准是小心翼翼的。

最近，对于公共服务的观念又有所拓展。在Effimief(TC，22，3，1955)案中，权限法院认为，受雇于政府从事旧城改造的某私人集团公司的行为属于行政法院管辖。

从上我们可以看出，至今不存在判断公务的统一标准，公务标准仅仅提供了一个在各种不同条件下灵活适用的准则而已。

(四)当今划分标准的多元化

公务标准和其他标准一样，都有一定的作用，都受到一定的限制。因此，没有任何一个标准能够单独说明行政审判的范围。法国行政法院的判例，有时适用这个标准，有时适用另一个标准，有时同时适用几个标准来划分行政审判的权限范围。

行政法院在适用各种标准时，没有区别哪一个是主要标准，哪一个是次要标准，而是采取经验主义的态度，根据具体情况采取符合案情的标准。法国学术界在这方面也表现出很大的分歧。

总之，单一标准时代已经结束，多元标准已经来临。

二、法国行政审判权限划分的形式标准

法国行政审判权限划分的形式标准是通过排除法来确定行政审判的范围。

(一)排斥所有司法管辖的行为

1.议会的行为

国会作为立法机关，除受宪法委员会的审查之外，原则上不受其他法院管辖。国会的豁免权在1958年以后，已经受到一些限制，但应区分不同的情况:

(1)立法行为本身

法律和与制定法律直接有关的行为，例如国会及其委员会关于法律案的提出、讨论、表决，委员会的组织和活动，即使它们在宪法第34条规定的领域以外发生效力，都不受行政法院管辖。得到批准后的宪法第38条规定的法令，权限混同时期的立法性文件(Rubin de Servens，CE，02，3，1962)，也不受行政法院管辖。⁽⁴⁶⁾

法律案在议会通过后未颁布前，如有争议，只受宪法委员会的审查，行政法院无管辖权。只在例外的情况下，行政法院才判决国家对法律所产生的损害负补偿责任。这种责任不是立法行为的责任，而是执行法律的责任(Compagine Generale d'Aassurances，CE，15，10，1952)。⁽⁴⁷⁾

但是，行政法院可以对没有得到批准或批准前的法令进行监督。

(2)全民公决

全民公决所通过的法律，也不受行政法院管辖，否则，行政法院将取得审查法律的权力。这种审查属于宪法委员会的职权。但行政机关在进行全民投票以前的准备行为，可受行政法院的审查。因为这时法律草案是否通过尚不确定，行政法院的判决，不影响法律的效力。一旦法律草案经全民投票通过以后，行政法院不能再审查全民投票过程中的行为。但是，行政法院可以全民公决法所规定的授权决定进行监督(Canal，CE，19，10，1962)。⁽⁴⁸⁾

(3)议会中的行政管理行为

议会中的行政管理行为，是指议会的办公厅、秘书处、财务处、保卫处等行政机关所采取的管理行为。这种行为法国称为议会行为，以和立法行为相区别。这些行为原来也不受法院管辖。1958年11月17日的法令减少了议会行为的豁免范围。议会行政机关所缔结的合同，以及由于公务过失所造成的损害，国家应负赔偿责任。议会行政机关职员关于个人地位所提起的诉讼，由行政法院管辖。

2.政府行为(Actes du government)

那些属于政府保留事项，不受法院的监督的行为，称为政府行为。政府行为的存在是无奈之举，它在一定程度上违背了法治的精神。

(1)政府行为不受法院管辖的理由⁽⁴⁹⁾

行政法院不能审判政府行为，因为这类行为不完全属于行政机关的行为。行政审判权的范围，只限于行政机关的行为。而政府行为，或者是行政机关和国会双方面的行为，或者是法国政府和外国政府双方面的行为，超过行政法院管辖权之外。其次，政府行为在性质上不宜由行政法院审查。例如总统作出实施紧急权力条款的决定，或提交公民复决某项法律草案的决定，是一个重大的政治问题。对于这类问题的监督，只能通过政治方式。

(2)政府行为的范围

政府行为的概念，完全由行政法院的判例产生，它所包括的范围限制在一个狭小的领域内。最初阶段，行政法院认为一切由政治动机而采取的行为是政府行为。这个范围太宽，不利于法院对于行政机关的监督。后来认为政府行为是统治行为，不是行政行为，所以不受法院的监督。这个理论最后也被抛弃。因为统治行为和行政行为的界限无法确定，而且政府行为在性质上不是统治者和被统治者的关系。总之，对于政府行为的判断不存在一个通用的理论标准。行政法院采取经验主义态度，根据实际情况来确定政府行为的范围。在当代，政府行为限于三个方面:

第一，政府和议会关系中的行为。包括召集和解散议会以及提出法律案和公布法律的各种行为、议会员的选举行为，总统认为出现紧急情况而作出实施宪法第16条的决定，总统根据宪法第11条规定而作出将法律草案提交公民复决的决定(Rubin de Servens，CE，02，3，1962)。

议会选举争议，不属行政法院管辖，由宪法委员会受理。原先行政法院对所有选举前的有关行为都无管辖权，但1993年的判例作出了改变，最高行政法院认为行政法院对议会选举的准备工作拥有管辖权(Un.Nat.ecology，R.F.D.A.，1993)。⁽⁵⁰⁾

第二，政府在国际关系中所采取的行为。包括条约的谈判、签署、实施与解释，战争行为和战争事实，以及通常所说的外交行为等。

但是，如果某一行为可与这些行为分离，行政法院就有权管辖。也就是说，如果政府所采取的决策对国际关系没有影响，行政法院就拥有管辖权。如行政法院无权对国际条约或协议的效力或解释作出判断，但是在适用条约或协议时，一旦条约或协议的内容成了法国国内法的一部分时，法院就有权管辖。较为经典的判例是Kirkwood案(CE，30，5，1952)，此案中，根据1909年法美关系条约而从法国引渡了一个法国公民，最高行政法院承认了执行权(Recours pour excés de pouvoir)的存在，于是根据法国宪法的规定，该条约具有法国国内法的效力，因此行政法院有管辖权。通常，行政法院运用政府行为(Actes du government)理论来判断是否对政府在国际关系中所采取的行为有管辖权。⁽⁵¹⁾

第三，有关的法律制度。⁽⁵²⁾如政府行为原则上享有司法豁免权，所以行政法院既不能撤销它，也不能要求其予以赔偿。

但是，最高行政法院近来却同意政府可以对条约、公约造成的损害承担赔偿责任(如Cie générale d'énergie radio-électrique，CE，20，3，1966；Sieur Letourneur et dame Loiseau，CE，29，10，1976)。因此，政府行为理论的适用仅局限于有关合法性争议的范围内。

3.外国政府的行为

法国的行政审判是法国主权的一种表现，只对服从法国主权的行政机关行使。外国国家行政机关不受法国主权的支配，除商业行为以外，具有司法豁免特权。行政法院无权审查外国行政机关的行为是否合法和外国的国家责任。外国政府的行为包括以下两个方面:

第一，法国行政机关为外国或国际机构所作的行为。例如法国总统作为安道尔公国共同君主时所采取的行为。1945年以后，在德国被占领期间，法国驻德军队统帅为德国的利益所采取的行为。这些行为不是法国行政机关的行为，不受法国行政法院管辖。

第二，驻在法国的外国机关或国际机构所采取的行为。例如在第二次世界大战期间及战后初期，盟国驻法国的军队，或联合国驻法国的专门机构，这些机构享有司法豁免权，它们的行为也不受法国行政法院的管辖。但法国通常和有关的国家或机构订有国际条约。根据条约，法国取得一定的管辖权。在法国有管辖权的时候，管辖权的行使依法国法律的规定。

(二)普通法院不能管辖的行为

这类行为主要是司法机关的行为，普通法院对其无权管辖，而行政法院只是有条件地对其中的某些行为有管辖权。

根据分权原则，为了保障行政的独立，普通法院不能审判行政机关的活动。这个原则同样要求行政法院不能审判司法机关的活动，以保障司法机关的独立。司法机关的活动，原则上属于司法审判的范围。但司法机关的活动，可以分为司法行政和司法审判两大类型。前一类活动是司法机关的组织工作，后一类活动是司法机关的诉讼活动，这两类活动应当分别对待。严格意义的司法机关行为，限于第二类活动。⁽⁵³⁾

(1)司法行政行为

司法机关的组织活动，包括法院的设立、合并、停止、废除，法官的任命、晋升、纪律处分等行为。这些活动不是审判行为，和一般的行政活动完全相同。这类活动受行政法院管辖。在法国，这类活动由司法部执行。司法部是政府的一个行政部门，和其他各部相同，所有的诉讼都属于行政审判的范围。但法院本身所采取的内部组织措施，例如法官的轮流值班制、请假制度，适用内部行政措施原则，不受行政法院管辖。

需注意的是，必须区别司法警察行为(Police judicaire或PJ)和行政警察行为(Police administrive)，行政法院对于行政警察行为有管辖权。法国的警察机关和中国的公安机关情况相似，其性质是双重的，即既行使司法职能又行使行政职能。从理论上说，司法警察的任务是发现犯罪，收集犯罪证据，捕拿犯人。行政警察的任务是保护公共安全、公共安宁和公共卫生。司法警察的性质属于惩戒，行政警察的性质属于预防。实践中，很难区分这两类行为，法国的做法是倾向于由行政法院对他们采取严厉的控制，以防止滋扰民众。如在Societe Frampar(CE，24，6，1960)案中，某警察局认为它完全根据刑事审判法典(Code d'instrution criminelle)所赋予的权力进行司法调查，于是查封Societe Frampar报，但最高行政法院认为其行为是指在防止引起公共秩序混乱的行政警察行为，属于行政法院的管辖范围。⁽⁵⁴⁾

(2)司法机关的审判行为

司法机关的审判行为，包括审判活动本身，审判前的准备程序和审判后的执行程序在内。这些行为，有的是司法机关本身的行为，有的是其他辅助机关的行为，都不受行政法院管辖。

第一，司法机关的审判活动，不论起诉、预审、判决各种程序，完全不受行政法院管辖。

第二，司法判决的执行，不论是民事或刑事判决的执行，例如扣押财产、执行刑罚，都不受行政法院的管辖。行政机关有义务帮助司法判决的执行而不履行义务时，对于这种拒绝行为所提起的诉讼，属于行政审判范围。

当司法机关的行为不受行政法院管辖时，有时可能由普通法院依据行政法的原则处理这类案件。例如国家由于司法警察活动应负赔偿责任时，由普通法院依国家对行政警察的责任原则处理。

(三)普通法院管辖的行为

1.传统上属于普通法院管辖的行为

(1)私人的行为⁽⁵⁵⁾

私人之间的诉讼受普通法院管辖，不属于行政审判的范围。但依法律的规定和行政法院的判例，下列几种诉讼虽然发生在私人之间，仍受行政法院管辖:第一，法兰西银行(私法人)和职工之间的诉讼。第二，矿业受特许人和矿藏发现者之间，因报酬问题的诉讼。第三，公共工程承包人，因施工而对私人所造成的损害赔偿诉讼；公务受特许人以及公务受委托的私人团体的某些行为，如行使法律所给予的公共特权时的诉讼。例如公务受特许人制定人事管理规则的行为；同业工会拒绝批准某一会员资格的行为，是行使公共特权的行为；私人作为公法人的代理人和其他私人所订立的行政合同。

(2)法律规定的司法审判保留事项

在法国，司法机关是个人的身份、个人自由、私有财产的守护者，这是在作为一项原则来对待的，所以由此产生的相关争议由普通法院管辖。

法国对行政法院能力的怀疑渊源已久，可上溯至行政法院成立之时。因此，对于和公民生活极为密切的身份、个人自由和财产的诉讼，一般认为应由普通法院管辖。如果在行政诉讼中遇到这类问题，必须作为审判前提问题，由普通法院裁决。

然而，随着历史的发展，行政法院经过一系列的演变以后，对于公民权益的保护不亚于普通法院，而且大胆果断，作出普通法院所不敢作出的判决。所以，目前判例发展趋势是逐渐限制司法审判保留事项的适用范围。

首先，关于个人的身份。个人的身份专属于普通法院管辖，明文规定在民法典中，《拿破仑法典》第326条规定:“民事法院对于有关身份的诉讼，有专属管辖权。”此外，选举法和国籍法中，也有同样规定。

因此，有关个人的身份和国籍的争端属于普通司法法院的管辖范围，除非涉及可分离的行政决定(如有关取得国籍的行政行为的诉讼)。行政法院对于外国法人国籍的诉讼，可以管辖。关于归化的行政决定，允许变更姓名的行政决定的诉讼管辖权属于行政法院，这是对于身份管辖一般原则的例外。

其次，关于个人自由。行政机关侵犯个人自由的案件，由普通法院管辖，这是法国的传统。这个传统得到宪法的确认。1958年宪法第66条规定:“任何人不得无故而被拘留。司法机关是个人自由的保护者，按照法律规定的条件，确保该原则得到遵守。”为了强调这个原则，根据刑事诉讼法第136条，对于禁止侵害公民个人自由和居住的案件，普通法院享有排他的管辖权。

普通法院对于自由的保护，受到两个重大的限制:⁽⁵⁶⁾

第一，这种保护只在平常时期实行，一旦出现社会动乱状态，政府处于危机时期，成文法中给予政府应变能力，可以实施戒严法和紧急状态法。这时，行政机关的警察权力加强。一部分刑事案件，可能不由普通法院管辖，而由军事法庭审理。除成文法的规定以外，根据行政法院的判例，政府在特殊时期，具有比平常时期更大的权力。在平常时期认为是违法的行为，在特殊时期可以是合法行为。至低限度，可以减轻政府的责任。

第二，普通法院的管辖权，限于行政主体侵害个人自由而产生的赔偿责任。行政机关的行为是否违法，这个问题，除暴力行为情况以外，普通法院不能判断，必须作为审判前提问题，由行政法院裁决。但这种限制不适用于附属问题的管辖权，也不适用于公务员的违法责任问题。

第三，关于私人财产。法国法律在规定行政机关可以强迫公民转让财产的所有权或使用权时，同时规定，由普通法院裁决补偿金额和所有权的转移。在法律没有明文规定，也没有下面所述判例法的根据时，普通法院对于行政活动涉及财产方面的管辖权，只限于划分行政审判和司法审判的一般标准。

2.判例产生的司法审判保留事项

除了法律的规定以外，法院的判例根据司法机关是自由和权利的保护者这个原则和宪法第66条的规定，又创造两种由普通法院管辖的司法审判保留事项:非法侵占不动产和粗暴行为(Voies de fait)。

(1)非法侵占不动产⁽⁵⁷⁾

非法侵占不动产，是指行政机关没有合法根据，或者违反合法程序而侵占私人不动产的行为，包括永久性的或暂时性的侵占在内，它的构成包括下列因素:

第一，私有的不动产。非法侵占的对象，限于不动产，不包括动产在内。这是因为在这种判例产生的时候，法律对于不动产的保护超过动产。

第二，侵占行为。侵占行为是指剥夺不动产的占有或所有，不是单纯对不动产的损害，或妨碍不动产物权的行使，如截取水源、载重汽车在私人通道上通行。剥夺不动产的占有或所有，不论是永久性的或临时性的，都是侵占行为。

第三，非法性质。非法性质是指没有合法权利，或不按照正当程序而剥夺私人不动产的占有或所有。例如违法的公用征收和公用征调，或把私人不动产划入公产范围内，是典型的非法侵占不动产。

关于非法侵占不动产的诉讼由普通法院管辖，但没有完全排除行政法院的管辖权，划分行政审判权限的一般标准，仍然可以部分地适用。

第一，只有在非法侵占不动产的情况下所进行的损害赔偿诉讼，才由普通法院管辖(Werquin，CE，1961)。实际上，合法侵占的情况经常发生。此时，合法占有不动产的补偿诉讼，原则上由行政法院管辖(Nogier，TC，30，6，1949)，普通法院的管辖权，只有在法律规定时为限。例如公用征收的补偿金额，法律规定由普通法院管辖。

第二，行政机关的行为是否违法，由行政法院裁决，普通法院在受理损害赔偿的诉讼中，应把这个问题作为审判前提问题，由行政法院裁决。

第三，因普通法院无权对侵占的合法性作出判断，所以它无权命令行政机关停止非法侵占行为，也不能判决拆除违法设立的公共建筑物。普通法院仅有权确定对所遭受的损害的经济赔偿(Nogier，TC，30，6，1949)。但普通法院赔偿的范围较行政法院广泛，普通法院可对全部损害予以赔偿。

(2)粗暴行为(Voies de fait)⁽⁵⁸⁾

粗暴行为(Voies de fait)是指行政机关在某项具体活动中，以特别明显的违法行为损害公民的财产和基本自由的行为。

粗暴行为理论基础是:一般违法的行政行为并不丧失其行政特征；但当行政机关超越其授权范围活动，越权行为如此严重以致完全改变了其行为的性质，已不再具有行政行为的特征。此时不必再遵循权力分立原则，普通法院对粗暴行为具有广泛的管辖权。

粗暴行为归普通法院管辖的理由是:该行为违法的严重性已构成了刑法上的“暴力行为”，为了不使行政机关在行政法院受审而享受到某些特权(赔偿的规则原则与赔偿范围等与民事法院有较大差别)，于是将其作为私法主体对待。⁽⁵⁹⁾

粗暴行为须具备下列要件:⁽⁶⁰⁾

第一，必须是某项具体的行政行为。没有实施的行政行为不能构成粗暴行为。粗暴行为多发生在物质的执行行为领域。物质的执行行为是指行政机关的决定，开始处于执行状态或即将处于执行状态。⁽⁶¹⁾单纯的决定，没有发生实际效果，或者没有发生实际效果的威胁，处于精神状态时，不是物质的执行行为。物质的执行行为包括一切执行形式，不限于强制执行行为。

第二，侵害公民的财产权或基本自由。财产权的范围包括不动产和动产；基本自由限于身体自由、居住自由以及法律所特别保护的其他自由，不包括全部自由在内，例如侵害职业自由的行为，属于一般违法的行为，不构成粗暴行为。在这方面，粗暴行为的概念比非法侵占的概念含义更广。

第三，严重地违反法律。不是一切违法行为都构成粗暴行为，行政机关一般的违法行为，只受行政法院管辖。只有违法行为十分严重，法官不需要作精细的判断和分析，显而易见的违法，才可以由普通法院管辖。这种违法性首先应存在于法律行为本身，无论实施条件如何，只要已经产生。这样的行为若要成为粗暴行为，它应当“明显地不能与行政机关行使权力相联系”(Carlier，CE，11，11，1949)。严重的违法行为可分为两种情况:一是被执行的决定本身违法(Flavigny，TC，27，11，1952)；二是被执行的决定本身合法，而执行的行为违法。

被执行的决定本身违法，必须是行政机关所执行的或要执行的决定，没有任何法律根据，明显地不能和任何法律规定有联系，或者行使根本不属于行政机关的权力。这种行为，表面上是行政机关的行为，实质上不具备行政行为的性质，所以不受分权原则的保护，普通法院具有管辖权力。粗暴行为出现最多的情况，不是被执行的决定本身违法，往往是被执行的决定本身合法，然而采取强制执行的程序和条件违法。采取强制执行的条件，一般限于情况紧急，法律有明文规定但是没有规定其他执行方法的时候。行政机关在不能采取强制执行手段时而采取强制执行，这种执行行为构成暴力行为。

正常情况下，行政机关的行为如果具备上述三种构成要素，就构成粗暴行为。但如果行政机关是在社会动乱、政治危机等特殊情况下采取这种行为时，行政机关的行为或者合法，或者构成一般的违法行为，不构成粗暴行为(见Dame de la Murette，TC，27，3，1952)。

须注意的是，粗暴行为和行政行为的不存在产生交叉。由于粗暴行为性质为行政行为严重越权以至于完全不在行政职权范围内的活动，所以行政法院可据此宣布行政行为不存在。但是，如果这个不存在的行政行为的执行侵犯了公民基本权利时，普通法院就可用粗暴行为的原则行使管辖权(见Guigon，TC，27，6，1966)。⁽⁶²⁾

粗暴行为的法律效果，扩大了普通法院的管辖权，使之可以对暴力行为行使全部权力，如同对私人的诉讼一样。普通法院有以下几种权力:⁽⁶³⁾

第一，可以审查行为的合法性。在一般情况下，普通法院受分权原则的限制，不能审查行政机关行为的合法性。这种审查属于行政法院的权限。粗暴行为由于和行政机关权力的行使没有联系，已经丧失行政行为的性质，不受分权原则的保护。普通法院可以审查它的法律性质，是否构成粗暴行为。另一方面，这种审查不是专属于普通法院的权力，行政法院可以对粗暴行为的性质作出判断(见Guigon，TC，27，6，1966)。

第二，判决行政机关赔偿。这种权力专属于普通法院，行政法院只能判决行政机关一般违法行为的赔偿责任，不能判决粗暴行为的赔偿责任。

第三，可以向行政机关发出禁令以阻止粗暴行为。普通法院可命令行政机关恢复侵害行为发生以前的原状，排除违法的侵占。这种权力专属普通法院，行政法院不能享有。但普通法院判决恢复原状的权力，受到保护公共建筑物之原则的限制。普通法院对于违法侵占私人不动产的公共建筑物，只能判决行政机关赔偿，不能判决拆除。

随着行政法院通过高质量的判决出色地担当了公民自由和财产的守护神，行政法院在人民心中的地位与日俱增。相反，普通法院在私人财产和人身自由方面的管辖权目前受到严厉的批评；权限争议法庭也指责它滥用粗暴行为，普通法院不但没有更好地保护个人的自由和财产，相反使之复杂化。

尽管受到了攻击，粗暴行为理论仍富有活力，至今它仍是司法审判保留的事项。

(3)关于粗暴行为和非法侵占不动产的区别⁽⁶⁴⁾

粗暴行为和非法侵占私人不动产的行为，都是行政机关侵害私人权利的行为，但两者在侵害的标的、违法的程度和法律效果方面不同:

第一，侵害标的不同。非法侵占不动产的标的限于私人的不动产，不包括动产在内。粗暴行为的标的比较广泛，包括不动产、动产和个人的基本自由在内。

第二，违法的程度不同。非法侵占不动产属于一般的违法，违法的行为仍然具有行政行为性质，粗暴行为的违法程度必须非常严重，而且行政机关权力的行使没有任何法律根据，完全丧失行政行为的性质。但非法侵占不动产的行为，如果超过一般违法程度，可以成为粗暴行为。换句话说，粗暴行为可以包括非法侵占不动产，而非法侵占不动产不能包括粗暴行为。

第三，违法的效果不同。行政机关非法侵占不动产的行为，仍然部分地受到分权原则的保护。普通法院只有判决行政机关损害赔偿的权力，没有其他管辖权力。普通法院对于粗暴行为取得全部管辖权力，行政机关不再享受分权原则的保护。行政法院除对粗暴行为的法律性质有管辖权外，没有其他管辖权力。

3.私人的管理行为⁽⁶⁵⁾

(1)私产管理行为

私产是行政主体以财政收入为目的而享有的财产。这种财产存在的目的是满足行政活动的需要，不能说和公共利益无关。但是，这种财产的管理活动和公共利益无关，而和私人的财产管理活动相同。因此，法国的法律认为私产的管理活动不是公务活动，不在行政审判范围之内。

私产的管理活动的诉讼受普通法院管辖，这是原则。但下列几种情况例外，受行政法院管辖:第一，行政机关制定私产管理的法规和规章的行为。第二，在私产上面所进行的公共工程和建造的公共建筑物所产生的损害，由于公共工程诉讼管辖权的特殊制度，受行政法院管辖。第三，私产管理所缔结的合同，原则上假定是一般的民事合同，但法律不禁止行政机关在私产管理中签订行政合同。如果合同中确实包含有不同于一般民事合同的特殊条款，可以认为是行政合同时，由于行政合同而产生的诉讼属于行政审判范围。第四，国有不动私产的出卖，依共和八年雨月28日法律规定，由行政法院管辖。这个规定是由于大革命时的特殊情况所产生的。大革命时期没收了教会和逃亡贵族的财产，这些财产在出卖时，为了保障买主的权利，防止原财产主的争夺，法律规定这种诉讼，不由普通法院管辖。大革命时的情况以后不再存在，但法律的规定没有改变。

(2)公务活动的私管理方式

公务活动的私管理方式是采用私法上的手段管理公务。这种公务管理活动和私人活动相同，当然属于普通法院管辖。根据公务的性质不同，私管理的范围也不一样。

首先，关于私管理的行为。公务整体受行政法的支配和行政法院管辖，但实施公务中的某些行为，采取私法上的手段，受普通法院管辖。这是公务实施中的私管理行为，私管理行为主要发生在行政公务中。如国家对森林的管理。但是，森林消防服务却仍以其公共服务的性质而属于普通法院管辖(见Giudicelli，CE，03，11，1950)。⁽⁶⁶⁾

行政合同属于普通法院管辖，但是，是否属于行政合同却较难判断。通常认为，行政合同的构成须满足三个要件:⁽⁶⁷⁾第一，只要一方是公共权力机关；或无论是地方团体还是公法人或政府部门，只要有一些代表公共权力的中间行为存在即可(见Société Entreprise Peyrot，TC，08，7，1963)。第二，与私人订立合同的目的是出于公共需要。第三，合同中存在责任不合理分配条款(Clause exorbitantes)。这是最常用的判断标准。如果合同中责任分配从性质上不同于民法上的责任分配，出现了责任不合理分配条款(见Société Combustiblse et Carburants Nationaux，TC，19，6，1952)；或合同的内容在性质上不同于自由缔结的民事合同，出现了赋予权力和承担义务的条款(见Stein，CE，20，10，1950)，则属于行政合同。

其次，关于私管理的公务。自从第一次世界大战开始，特别是从第二次世界大战以后，出现许多工商业公务。这种公务的法律制度和传统的行政公务性质不同，原则上受私法支配，只在少数情况下受行政法的支配。关于这种公务的诉讼，原则上受普通法院管辖，只在少数情况下属于行政审判范围。社会公务的诉讼，也在很大程度上受普通法院管辖。

4.法律特别规定属于普通法院管辖的事项

司法审判保留事项，是根据司法官是自由和权利的保护者原则，限制分权原则，扩大普通法院管辖权的制度。除了司法审判保留事项以外，还有一些行政机关的活动，按照划分行政审判和司法审判权限的标准，本来应当属于行政法院管辖，但是由于历史原因或者由于实际方便起见，法院特别规定由普通法院管辖，这类事项的数目很多，没有一个共同的指导原则，以下举出几种事项，作为例证:

第一，间接税。包括间接税管理局征收的各种捐税以及登记费、印花税、公产收费、关税和视为间接税的收费。如根据1987年7月6日的法律，巴黎上诉法院有权受理不服竞争委员会决定的上诉；根据1989年8月2日的法律，巴黎上诉法院有权裁决不服证券交易委员会决定的上诉；根据1996年7月12日的法律，巴黎上诉法院有权裁决不服通信管理当局决定的上诉。

第二，公共责任。根据1937年的法律，国家的责任取代了公共教育机构成员的责任。1957年12月31日法律，统一运输工具事故责任，一律由普通法院管辖。由于运输工具事故而产生的赔偿责任，不论该运输工具属于私人所有或属于公务机关所有，它们性质相同，应适用同样的原则。因此，对由公法人的运输工具引起的各种性质的损害的赔偿，包括邮政运输在内(包括保价邮件、挂号邮件、包裹)，由普通法院管辖。运输工具所指的范围很广，包括陆地、水面和空中的各种交通和运输工具在内。1986年9月9日法律设立了恐怖主义行为和其他犯罪行为的受害者的保证基金。1991年12月31日的法律设立了对输血后感染艾滋病的人的赔偿基金，赔偿委员会的决定可被起诉至巴黎上诉法院。

此外，法律规定由普通法院管辖的重要事项还有:市镇由于社会骚乱而产生的赔偿责任，军队驻扎、宿营、演习、射击而产生的赔偿责任，原子能造成损害的赔偿责任等。

第三，雇主责任。自从1898年以来的立法无一例外地都规定，无论受雇于私人还是国家，由于雇佣发生的赔偿争议一律由普通法院管辖。

第四，社会保障。社会保障的个别争议事项，例如受保障资格的登记、缴费和给付等争议，由特别的民事法庭管辖。关于社会保障的组织和监督的争议，由行政法院管辖。

第五，发明专利证。发明专利证是否有效，由普通法院管辖，不服行政机关拒绝专利申请的决定和拒绝延长专利的申请的决定，由行政法院管辖。

5.在普通法院被提出合法性抗辩的行政行为⁽⁶⁸⁾

由于法国法院采取二元制，所以当事人有可能在民事法院或刑事法院就所涉及的行政行为提出质疑，这称为行政行为的“合法性抗辩”(Exception d'illégalité)，它往往使受诉法院陷入困境。一方面，为了避免诉讼程序繁琐耗时，法国法谚曰“审理案件的法官就是受理抗辩事由的法官”(Le juge de l'action est juge de l'exception)，因此在普通法院被提起的对行政行为合法性的抗辩应由其管辖。另一方面，行政法的一般原则却要求对行政行为合法性的判断由行政法院来管辖，普通法院无权管辖；从技术角度而言，这是一个审判前提问题(Question préjudicielle)，应由受理主要案件的不同法院来决定。实践中，普通法院可以对行政行为的合法性进行审查，但是刑事法院的审查范围比民事法院大(见第五题中附属问题与审判前提问题)。

“合法性抗辩”原则的价值在于，它打破了行政法院垄断司法审查权的做法，使普通法院拥有部分司法审查权，有利于分权制衡。

三、法国行政审判权限划分的指导性标准

虽然，试图对行政审判权限的划分提出一个统一标准的期望只是一种奢望，但只要依据不同的问题采取不同的方法，仍会找到一些具有普遍性的指导意见。属于行政法院管辖的行为包括以下几个方面:⁽⁶⁹⁾

1.行政机关的法律行为

即行政机关单方面作出旨在产生、变更、消灭某种行政法律关系的行为，这是一种行政机关寻求效果的自愿行为。

当涉及有执行力的决定时，那些主要是被行政当局使用的公共权力特权行为，原则上属于行政法院管辖，除非它涉及司法活动(省长以司法警察长官的身份行动)、私产的管理或私法的个别情况；相反，私人组织也可能采取具有行政特征的决定，对此由普通法院管辖。

当涉及契约时，根据契约的行政或私人性质进行区分是否属于行政机关的法律行为。而该性质本身则由直接参与执行公务或是否存在超出普通法的条款来决定。

2.行政机关的具体行为

应将行为与其背景相联系来判断它们是否属于行政法院管辖。如果是行政服务，原则上属于行政法院管辖。涉及工商业公共服务时，原则上由普通法院管辖。至于社会性公共服务，则适用于不同的标准。

3.行政机关使用的物品

管辖权依照使用物品的机构的性质或该物品属于公产还是私产而定。