广东省政府预算决策改革

案例3　广东省政府预算决策改革⁽³⁾

“我们第一次知道，政府在怎么花钱”

1月14日，拿到一本淡蓝色封面的“大部头”时，前来参加2003年广东省人大会议的省人大代表郭先生很是吃惊:“这么厚一沓!”这本所谓的“大部头”是广东省2003年度省直部门预算表，3厘米厚、605页。在新的财政年度，广东省102个省直部门将凭这几百页纸支出220亿元的巨额资金。这些资金，全部列出了项目类别、名称、资金来源以及简要说明。有关人士认为，这注定是一次具有标志性意义的事件;它标志着人民的代表——民意，从此将对人民缴纳给政府的钱财的去向，真正进行严格的审议和监督。原因很简单，正如另一位来自汕头的代表乌先生所说，这是“我们第一次知道，政府在怎么花这些钱”。

以省政府办公厅的预算内容为例，一位代表指出，“每一项都列得很清楚，你看这里有一个专项性公用支出，副省级雇员待遇共15万元，后面有简要说明:副省级领导24人，由办公厅管理，按规定享受雇员待遇”。这在以前是不可想象的，一位连任几届的代表指出，“过去的预算只有几张纸，几个大数字，例如基本建设一项，列个100多亿元，这些钱具体怎么花?不知道”。

对此种说法，广东省人大财经委一位主任表示认同。他认为，以往人大对财政预算的监督，大多流于形式。而在这种情况下，“不知道政府花钱的具体内容，监督怎么落到实处呢”?在他看来，随着预算的细化，人大对政府财政的监督，将由程序性监督，转为实质性监督，由软监督转向硬监督。

人大代表的质疑

预算细化之后，人大代表的“硬监督”很快便体现出来了。1月16日，参加计划预算委员会会议的几位代表便对预算草案中的两个支出提出了疑问。一位代表指出，省国土资源厅4个处室，都申请了宣传教育经费，加起来总额高达169.4万元，这是不是重复申请?金额是否过大?代表们提出的另一个疑问是，省政府办公厅2003年的支出中，省属幼儿园一院的财政拨款812万元，二院的财政拨款592万元，政府是否大包大揽?

这两个疑问，成为当天讨论会的焦点。在会场上，省财政厅的刘厅长显然无法回答这个问题，但他的行动很迅速。1月18日，所有参加当天会议的代表都收到了一份加盖省财政厅、省政府办公厅、国土资源厅公章的情况说明。

在说明中，省国土资源厅作出了解释，“4个项目看似相同，但确有内在区别，我厅在编报2003年部门预算时，采取由下至上，4个处室按处室职能分工不同分别编报……为使项目资金用途更规范、透明，故按项目承担单位的不同进行了分类……”在对4个项目进行说明后，国土资源厅还列出详细开支的计划。而省政府办公厅则从预算安排的必要性和资金开支作出了解释，并附上了两个附件，以说明拨款的理由。

一位不愿透露姓名的代表认为，这些解释不一定很到位，但他们的态度很好，对代表提出的疑问很重视。他还提醒人们注意加盖公章的日期，“省政府办公厅的解释是1月16日，也就是会议当天，省国土资源厅和省财政厅是第二天，文件第三天就送到我们手里了”。当初提出疑问的一位代表则表示，“这一过程的象征意义更大”。不过，这位代表拒绝公开他的姓名，他反复强调，“公开不太好”。

第一份修正案

1月17日，广州代表团廖女士等11位代表，联名提出了广东乃至全国的第一份预算修正案。不过，廖女士显然还不太相信自己创造了这个“第一”。她为此惊讶地说:“不会吧，我还以为有不少人提了。”

廖女士是广州昊天化学集团公司的生产部副经理。在翻看预算表里的政府性基金支出时，她发现其中没有医疗保险基金。促使廖女士特别关注医保的是这样一件事:她的一位同事退休后患慢性肝病，因为无钱住院，2002年11月不幸去世，“死后还留下了6000多元的医药账单，没法报销”。

但是，这份预算修正案最终未能提交大会审议，广东省经贸委一位主任认为，“这份提案超出了省政府的权限，只有国务院和财政部批准，才能设立此类基金”。

长路漫漫

尽管人们高度评价这次人大详细审议政府预算的意义，但从实际效果来看，显然尚有许多地方有待进一步改进。其中，首先是预算的专业性过强。代表乌先生是汕头大学数学系一位教授，对于厚厚的预算表，他坦言“看不太懂”。同样的困惑者不在少数。在随机走访的10位人大代表中，有9位代表表示，“只是选择一部分看了看”，“看不太明白其中的门道”。实际上，即使在计划预算委员会的讨论会上，也仅有几位代表将预算表摆在桌上翻阅。

此外，预算表封面上的几个字——“秘密，会后收回”——也引起了争议，一位人大代表对此颇为疑惑:政府花的是纳税人的钱，纳税人难道没有权利知道政府怎么花?一位记者在采访时提出翻阅预算表的要求，也几次遭到婉拒。

对于这些问题，广东省人大财经委一位主任指出，预算工作专业性很强，要将监督的工作落到实处，还有不少的地方需要完善。不过，据了解，人大代表们呼声最高的是建议人大成立专门的机构，先行审查，再向人大代表提交具体的意见。例如，能否从人大各个专业委员会选出一部分专家，再吸引社会上的财政预算专业人士，组成专门的“预算审查委员会”?而人大财经委一位人士认为，如果仅仅只是公开，在有限的几天会期里要翻完整个预算都有困难，更谈不上调查。在国外的议会中，财政监督是一项日常工作，往往设立预算委员会、拨款委员会等机构，在议会授权下，对预算以及每笔拨款，行使审批和监督权，大的拨款支出，则还需进行议会辩论、投票。

省财政厅预算处一位处长则认为，同样的专业机构，有必要在财政厅也设立，一方保证预算起草的科学与合理，一方负责执行的监督与审核，这样才有利于建立一个规范、透明、科学的公共财政、阳光财政。

【案例思考】

1.根据我国宪法与有关法律，人大与政府之间是一种什么关系?实际上呢?

2.从我国省级人大与政府之间的法定职能关系出发，分析广东省所采取的新举措的进步性与存在的不足。

3.结合本案例，分析我国政府的人大预算监督制度基本健全思路。

【注释】

(1)本案例材料主要参考雷剑峤:《深圳审计风暴始末》，《南方周末》，2004-01-15。

(2)本案例材料主要参考洪克非，徐亮:《农民告财政局长超预算买车，局长:农民是纳税人?》，《中国青年报》，2006-04-05。

(3)本案例材料主要参考张立:《220亿政府开支将怎么花》，《南方周末》，2003-01-23。