五陵源规划困局

案例1　五陵源规划困局⁽¹⁾

在卫星从高空拍摄的中国地形图上，一片浓郁的绿色非常醒目——东经110度，北纬30度，方圆397平方公里，在云贵高原向洞庭湖斜插地带，250～1300米的海拔高度上，有一片世界上独一无二、莽莽苍苍的石英砂岩峰林峡谷。这就是我国湖南省著名的世界自然遗产地——张家界武陵源风景区。然而，1998年9月，张家界武陵源风景区因“城市化倾向”而遭联合国教科文组织官员尖锐批评，联合国专家认为，“武陵源景区现在是一个旅游设施泛滥的世界遗产地区”，“在峡谷入口处和天子山这样的山顶上，城市化对自然界正在产生难以估计的影响”。随后，该景区出台了相应的规定，采取了一定的措施进行纠错，但不久又因“一边拆建筑，一边建建筑”而遭到国内外不少专家的质疑。

“小拆大建”的说法

张家界森林公园管理处门票站的所在地是锣鼓塔，这个峡谷入口处至今繁华依旧。早在2001年，北京大学世界遗产研究中心教授，有“当代徐霞客”之称的谢凝高给中央领导写信，阐述世界遗产过度开发破坏的现状，文中批评武陵源景区在“小拆大建”，其中就提到了锣鼓塔区域。

门票站外是1公里长的道路，两旁遍布酒店。路边的一块蓝色路标牌上，罗列了十几家酒店:湘电山庄、某某单位湖南总队接待站、青岩山宾馆、红十字会度假村、有色山庄、石化山庄、某某单位张家界培训中心……。湘电山庄的后半部建筑还搭着脚手架，看起来仍在动工，该山庄的销售部周经理介绍——酒店是湖南省电力局上世纪80年代投资的，2001年刚刚扩建，90间房改成150间房。现在后面在建的是康乐部，包括棋牌室、保龄球室、健身房等。“老干部们爬完山，回来可以好好泡个脚。”她说，“我们这酒店应该不会拆，拆的都是小的，我们这么大规模。”

据了解，附近“华龙”、“三龙”和“红河谷”三家酒店，都是2001年“五一”前后重新装修开业的;旁边的灰楼是某个“很厉害”的权威部门的，还没装修，但看来还是迟早要装修开业的。而一个公开的秘密是，锣鼓塔附近最老的字号是金鞭岩酒店，是张家界森林公园管理处(当地简称为“张管处”，下同)自己办的，“这里开发了多久，它就营业了多久”。当地一个知情人更是一语道破天机:拆掉的都是“没太大来头的”，不拆的甚至在建的，却是“有更大来头的单位”。

谁盖的房子?

在锣鼓塔地区，金鞭溪静静地流淌在峡谷中，前来考察的联合国专家称之为“世界上最美的大峡谷”。据当地人说，这里以前有不少猴群，还会把游客的包抢走——当然这是过去的事情了，现在没了。他们还指出:不少污水被排到溪里，水里的石头以前都是白白亮亮的，特别好看，现在，发棕发黑了。

在一个名为紫草潭的地方，景区一位工作人员指着远处水上的泡沫，不无忧虑地说:“那不是正常的水泡，应该是洗涤剂造成的。”据说，1988年他还在此地上小学，下了课后大家就跑到溪里喝水，但现在，“让我下到水里玩都不敢”。40多岁的老彭是天子山上的居民，他说:“污染肯定是锣鼓塔多，以前我们这里的污水往下流的时候，经过沙土过滤还好点。但锣鼓塔的污水，那是直接流到金鞭溪啊。”

金鞭溪是索水的源头，然后流入澧水，汇入洞庭湖，最后是长江。

武陵源区建设局副局长、拆迁工作组成员李先生认为，武陵源最要害的问题应该是锣鼓塔。这是武陵源核心区上游最大的肿瘤，是造成金鞭溪污染的源头。在他看来，这是明眼人都能看到的、无须争论的问题;而且，问题的严重性不言而喻。其实，早在2001年5月，在武陵源区筹备拆迁的一次会议上，李局长就提出“必须解决锣鼓塔问题”，认为“张家界森林管理处应该迁走”。但在那次会议上，他发现自己很孤单——“我是惟一一个提出这个问题的人，没人附和。”

2001年武陵区的拆迁范围确定以森林公园的门票站为限，而锣鼓塔刚好在门票站以外。就这样，棘手的问题被巧妙地回避了。“这很滑稽。说实在的，我们费了那么大力气拆建筑，看到这个地方还在批、还在建的时候，感到很痛心”，李局长有些无奈地说，“但盖房的都是实权单位，我们的压力是绝对大的。我们这里不批别的地方也要批，下级不批上级签字，我们只有一个字——难”!

部门摩擦

包括李局长在内的基层官员都为板子光打在他们身上觉得委屈——“锣鼓塔的问题不是区政府就能解决的问题，没那么简单”。

在张家界遗产地内有两个处级单位:武陵源区政府和张家界森林公园管理处(林业部门所属)。它们都有管理职能。后者既是事业单位，同时也行使部分行政职能，还直接参与企业管理:该处管辖着两个自然村，人口近3000人，还拥有7家宾馆，有固定资产1.3亿元。按当地人的说法，这是一个拥有自己的医院、学校和派出所的小社会。区政府一位官员埋怨，专家希望拆锣鼓塔的一些建筑，但张管处不同意，区政府只好回避:“这不是我们能解决的问题。”

对此，张家界森林公园管理处宣传科的宋科长有不同的看法:如果没有张家界森林公园，就不可能有武陵源区。他还振振有辞地指出，如果说因为锣鼓塔在上游，对金鞭溪有污染就要拆掉房子，那么上海在下游有污染，是不是上面的长沙、武汉、西藏都要拆掉?所以，“我们认为锣鼓塔应该考虑的不是拆迁的问题，而是怎样提高质量的问题。”

调整规划难在哪里?

从新闻单位前来挂职，主管2001年开始进行的规划修编工作的武陵源区副区长阎先生说有一个梦想。他的一个思路就是用高台旅游来取代峡谷旅游。他说:“武陵源的峡谷里栖息着几乎所有的珍稀植物和动物。金鞭溪是世界最美的溪流。但是峡谷不走是不行的，怎么设计这条峡谷游道?人必须给动物让道，我们用栈道的形式高高架起。人在栈道上走的时候就可以看见金钱豹看见云豹看到黑熊看到鹿看到豺。人和自然高度和谐的局面就会出现。”

阎区长在野外踏勘时，经过一条因政府无力量维修而荒废的游道，结果在那里发现了五步蛇。他为这个发现而兴奋。他认为，“这是生态的恢复。人类退一步，大自然就给回报”。至于具体措施，阎区长的个人看法是:锣鼓塔不能搞休克疗法，而用包抄的形式，加强东口，打开西口和北口通道，在西边和北边建立新的旅游镇，对南边造成围而不打的态势。锣鼓塔通往市区的峪园隧道修好后，会对游客回市区居住形成很大吸引力。锣鼓塔终将因游客分流而萧条。

对正在操作的规划修编，武陵源区“极为重视”。北京大学景观规划中心中标承担了这次规划修编任务，为此他们使用了最新的遥感影像系统和地理信息软件。规划参与者北京大学景观规划中心的李先生希望把这个规划做成一个典范。不过，他也希望规划完成以后能有一个非常宽松有利的实施环境。与1990年规划相比，新的规划重点将是保持遗产地的真实性和完整性，“百龙电梯”之类的项目将不会出现了。他们规划打通遗产地北部外围环路，发展新的旅游镇，并希望十年内将核心景区的酒店拆除、居民迁移。专家们认为，即使体制问题留待以后解决，张管处也完全可以迁到任何一个旅游镇或者18公里之外的张家界市区，并继续管理公园。

但是规划阶段的压力显而易见。有关人士透露，新的规划引起了一些人士的不满。湖南省某部门一位人士就发了话:“你们忘记张家界怎么来的了”?锣鼓塔地区“提高质量”的工作正在加紧进行。1998年后，宾馆酒店全都使用了“微动力”污水处理系统。为提高排放标准，一个大型的污水处理厂也于2001年开工，日处理污水3000吨。一条通往张家界市的隧道正在修建，它可使单程时间缩短为半小时。这个项目的目的是:分流锣鼓塔人流，将这里建设为有民族风情的、环境幽雅的高档接待区。但大部分当地人对拆除锣鼓塔建筑持怀疑态度。景区内一位工作人员很肯定地说，“锣鼓塔拿不掉”。他的理由很简单——“牵涉的面太广、太复杂”。

【角色模拟】

如果你扮演武陵源区分管规划修编工作的副区长阎先生，你将如何做好铜锣塔区域规划工作?

【案例思考】

1.根据行政学基本原理，政府内部关系的基本构成包括哪些内容?对这些关系有哪些基本要求?

2.本案例中，主要涉及的政府内部关系有哪些?其运行状况如何?

3.结合当前我国政府实践以及案例资料，分析本案例中政府内部关系的影响。