共同经济与社会政策

二、共同经济与社会政策

欧洲联盟的统一大市场，除了上述各个部门法组成的内部市场法之外，还有在更广泛的经济与社会领域逐步形成的共同政策。虽然这些经济与社会领域的措施冠名为“共同政策”(common policy)，但是它们大都是以法律的形式表现出来，即在欧洲联盟的基本条约中有专门的条款进行规定，并由其立法机关据此通过一定的立法形式作为载体。而且，有些经济与社会领域的共同政策实际上已经发展成为共同市场法中的特殊部门法或子部门法，如共同农业政策。鉴于本书为欧洲联盟法的“总论”，以下仅对这些经济与社会共同政策进行扼要综述：

(一)农业与渔业政策⁽³³⁾

农业政策是欧洲联盟最早的共同政策之一，在当初建立经济共同体的《罗马条约》中就辟有专章对共同农业政策作出明确规定。随着欧洲联盟内一体化的发展和经济全球化的影响，欧盟的共同农业政策先后也发生了许多的变化。共同农业政策的初衷是为保证基本食品的自给自足而实行农业生产补贴。如今的共同农业政策的重心是直接补贴农民以保证他们的收入、食品安全与质量和在环境方面具有可持续性的生产。另一个重要变化是，从21世纪开始，过去对农业生产进行补贴的做法已经大部分地消失，取而代之的是对农民直接支付，其条件是，他们的生产和产品必须符合食品安全、动植物卫生和动物福利标准，并且必须为耕种和农村风貌保持耕地的良好状态。⁽³⁴⁾

《欧洲宪法条约》第III-227条对欧盟共同农业政策的宗旨作出了最新的法律界定：(1)通过促进技术进步和保证农业生产的适度发展以及生产要素尤其是劳动力的最佳使用，增加农业生产力；(2)保证农业共同体高质量的生活水准，尤其是通过增加从事农业人员个人收入的方式；(3)稳定农业市场；(4)保障农产品供应：(5)保障合理的农产品价格。与此同时，该条还特别强调，共同农业政策的实施还必须考虑由农业社会结构和不同农业地区之间结构与自然差别的特殊性，以及农业与整个经济的紧密联系。

欧盟共同农业政策的基本原则是：(1)市场统一，即农产品市场是整个统一大市场的组成部分；(2)欧盟(欧共体)优先，即优先购买欧盟的农产品；(3)财政联合，即成员国共同承担共同农业政策的财政责任。

欧盟共同农业政策由下列主要政策构成：⁽³⁵⁾

第一是共同农业价格政策(common agricultural prices)，其中包括目标价格或指导价格(target price or guiding price)、干预价格或担保价格(intervention price or guarantee price)和门槛价格或固定价格(threshold price or fixed price)。

第二是共同农业市场组织(common organization of agriculturalmarket)。根据不同的产品，这种共同市场组织应采取如下三种形式之一：(1)共同竞争规则；(2)各种国内市场组织的强制性协调；(3)欧洲市场组织。⁽³⁶⁾在实践中，这些组织可以分为三种类型：(1)价格支持型的共同市场组织；(2)对外保护型的共同市场组织；(3)直接补贴型的共同市场组织。

第三是共同农业结构政策(common agricultural structure policy)。这一政策的目的主要是，欧盟通过其条例和指令对欧盟农业生产布局和农民生产条件及生活待遇进行改革和调整，从而加速欧盟农业现代化，缩小农业地区差别，减少农业人口、提高农民职业技能，提高农业的竞争力和农民的生活水平。

第四是共同农业基金。它实际上是1962年成立的欧洲农业指导与担保基金(European Agricultural Guidance and Guarantee Fund，EAGGF)的俗称，又简称为“农业基金”。共同农业基金的来源经历了一个转变过程。它开始由各成员国捐助，20世纪60年代中后期改为由欧共体对农产品进口所征收的关税和成员国分摊相结合的方式筹集，70年代初最终纳入到欧共体预算内支出的项目。共同农业基金由指导基金和担保基金两部分构成。其中担保基金用来实施各种农业共同市场组织中的项目，而担保基金主要用于担保基金之外的其他农业发展的项目。农业基金执行委员会是该基金的管理机构，由各成员国的代表和欧盟委员会的代表组成。

第五是共同乡村发展政策(common rural development policy)。这一政策从20世纪后期以来已经成为欧盟共同农业政策的重要内容，甚至可以说，是共同农业政策中与耕种农业并列的第二个支柱。乡村发展政策的主要目的是，在各成员国仍然掌控各自的森林政策的情况下，通过欧盟的立法和行动来促进欧盟内各成员国森林政策的协调，并保证耕作农业政策与乡村发展政策之间不产生冲突，从而有利于可持续性的森林状态。

第六是共同的对外农业政策(common external agricultural policy)。共同对外农业政策是欧盟对外关系法的组成部分，尤其是共同商业政策的一个重要领域(参见本章第七节“欧盟的对外关系法”)。其主要目的是通过欧盟对外关系权的实践，在与第三国的关系上，尤其是世界贸易组织中，维护欧盟及其成员国和农民的利益，推动国际农产品贸易的逐步自由化。

(二)运输政策

运输政策(transport policy)是欧盟最早实行共同政策的部门领域之一。没有共同的运输政策，就不能真正实现共同市场的货物流通自由和人员流通自由。因此，共同运输政策被认为是与欧盟的关税同盟、共同农业政策并驾齐驱的重要经济部门。

欧盟的共同运输政策并不是要实现运输自由化，虽然并不排除在特定的运输业实现自由化的可能性。其根本任务是：(1)就出入一成员国领土或穿越一个或多个成员国领土的国际运输制定共同的规则；(2)就一成员国境内的非居民承运人从事运输服务规定相关的条件；(3)制定改进运输安全的措施；(4)对于同一运输线路上相同货物的运输实行无差别待遇，即禁止基于承运人的不同成员国来源或基于货物目的地的不同定价与收费以及施加不同的条件；(5)制定其他适当措施。⁽³⁷⁾

另一方面，欧盟在制定和实施共同运输政策过程中，必须顾及到特定地区的生活水平和就业，并且还必须考虑承运人的经济情况。为此，《欧洲宪法条约》第III-236(2)条特别强调，欧盟在共同运输政策领域制定欧洲法律或框架法律时必须事先与地区委员会和经济与社会委员会进行协商。

(三)环境政策

环境政策(environmental policy)在欧盟共同政策中是相对较新的一个领域。尽管共同环境政策从20世纪70年代初才开始启动，但它是欧盟的诸多共同政策中发展最快、法律规范最为完善的领域之一。自1973年设立第一个环保行动计划以来，欧盟在环境保护领域已经通过并实施了340多项条例、指令和决定，涉及控制有害物排放、制止大气污染、控制噪音污染、监控环境中化学成分、促进环保研究、加强环保信息收集与交流、国际环保合作、环境责任追究与补偿等广泛的领域和事项。

经过30多年的发展，《欧洲宪法条约》第III-233条明确规定了欧盟环境政策的宗旨和原则。其宗旨是：(1)保持、保护和改进环境质量；(2)保护人类健康；(3)审慎和合理使用自然资源；(4)促进国际层面的措施，以应对区域或世界范围的环境问题。其基本原则是：(1)预防原则；(2)防止原则；(3)优先从源头应对环境损害原则；(4)污染者付费原则。

欧盟为实现其环境目标，在制定和实施共同环境政策时还必须遵从如下一些基本因素：(1)可获取的科学与技术数据；(2)欧盟不同地区的环境条件；(3)采取行动或不采取行动的潜在利益和成本；(4)欧盟整体的经济与社会发展和欧盟各地区的平衡发展。

欧盟的环境政策通过欧盟的条例、指令和决定以及具体的行动方案予以制定和实施，其中尤以指令和行动方案或计划的形式居多。欧盟的共同环境政策实质上是一种旨在应对环境问题或适应环境保护需要的协调措施。理事会所有关于环境政策的措施都必须事先征询欧洲议会、区域委员会和经社委员会的意见。某些特定事项的环境措施还必须经理事会全体一致同意，如财政性质的规定；城镇与乡村规划、水资源的定量管理或直接或间接影响这些资源的获取措施、土地使用(废物处理除外)；对成员国在不同能源资源与其能源供应的一般结构之间的选择产生重大影响的措施，等等。根据《欧洲宪法条约》第III-233(2)条的规定，欧盟的环境政策含有保障措施条款(safeguard clause)，即允许成员国出于非经济的环境原因采取临时性措施，但必须接受欧盟的督察程序。

环境保护是一种典型的欧盟与成员国分享权能的领域。除了欧盟的共同环境政策外，各成员国都可以单独或集体地制定环境保护措施。《欧洲宪法条约》第III-234(6)条明确规定，欧盟的环境立法和执行措施不得妨碍各成员国维持或实施更为严格的环境保护措施，但是，这种措施必须符合《欧洲宪法条约》的规定，而且必须禀告欧盟委员会。在环境保护领域的对外关系方面，欧盟及其成员国在各自权能范围内与第三国或有关的国际组织开展合作。为此，欧盟及其成员国既可以单独、又可以共同谈判和缔结国际协定。

(四)社会政策

虽然共同社会政策(common social policy)在早期的欧盟基本文件中不像经济政策那样规定得系统和详细，但是它一开始就成为欧盟的重要宗旨和活动领域之一。从《欧洲经济共同体条约》、《单一欧洲文件》到《欧洲联盟条约》，都在序言中明确提及促进“社会进步”或“社会发展”的目标，并辟有专门的条款规定成员国社会政策的协调和趋同的措施和程序。不仅如此，欧盟在实践中还专门在社会政策领域单独制定了一些纲领性的法律文件，如1961年《欧洲社会宪章》、1989年《劳动者基本社会权利的共同体宪章》。《欧洲宪法条约》除了在序言和宗旨中明确宣示社会政策目标外，还在“其他领域政策”一章中辟专节就欧盟的社会政策进行系统规定。

根据《欧洲宪法条约》第III-209条的规定，欧盟社会政策的总体目标是，通过欧盟和成员国两级的立法、行政、司法以及成员国之间的合作等措施促进就业、改善生活和工作条件，并通过欧盟和各成员国的协调行动来保持这些条件的改善，保证社会保障、促进劳资之间的对话、加强人力资源的开发，从而保持持久的就业率和抵制排斥。

为实现上述目标，宪法条约明确规定了欧盟应在如下社会政策领域支持和辅助各成员国的活动：(1)为保护工人的健康和安全之工作环境的改善；(2)工作条件：(3)工人的社会保险和社会保障；(4)工人雇佣合同终止后的保护；(5)工人的信息和协商；(6)工人和雇主利益的代表与集体维护，包括共同决定；(7)合法居住在欧盟的第三国国民的就业条件；(8)被劳动市场排除之人员的平等待遇；(9)男女在劳动市场机会和工作待遇方面的平等；(10)社会排斥的抵制；(11)社会保障体系的现代化。⁽³⁸⁾

对于上述11项社会政策领域的活动，欧盟的权能并不都是处于同等水平。首先，欧盟可以就上述所有事项提出动议并制定旨在鼓励成员国之间进行合作的欧洲法律或框架法律，以增进了解、开发信息和最佳做法的交流、推广创新方式和评估经验；但是，这些鼓励性立法措施不包括成员国法律和规章的协调(或趋同)。其次，对于上述前9项的活动，欧盟可以通过欧洲框架法律形式确立逐步实施的最低标准。

社会政策是欧盟与其成员国分享权能的另一个典型的领域，甚至可以说，实质性的权能主要由各成员国来行使。宪法条约第III-210(5)条明确规定，欧盟在社会政策领域的立法措施不得影响各成员国确定各自社会保险制度的基本原则，并不得对此等保险制度的财政平衡产生重大影响，也不得妨碍成员国维持或实施符合宪法条约的更为严格的保护措施。该条第6款进一步规定，欧盟的社会政策不适用于薪金、结社权、罢工权和停工权。

虽然成员国在社会政策领域保留着广泛的权利，但是它们必须遵行欧盟社会政策的一项最基本的原则——男女平等。这一基本原则的核心内容是：(1)男女在就业机会上的平等；(2)男女在待遇上的平等，即同工同酬。⁽³⁹⁾

为了促进成员国之间以及各成员国与欧盟委员会之间在社会保障政策领域的合作，欧盟还通过立法建立一个咨询机构——社会保障委员会(Social Protection Committee)，由每一个成员国和欧盟委员会的两名代表组成。⁽⁴⁰⁾此外，为了促进社会政策中的首要事项——就业机会，欧盟还专门建立一项欧洲社会基金(European Social Fund)。⁽⁴¹⁾

(五)其他领域的共同政策

在其他领域的共同政策中，首先是经济、社会与地区的联结(economic，social and territorial cohesion)。这是以一种跨领域的共同政策，其目的是通过欧盟的立法、行政和司法措施，缩小不同地区发展水平的差距，协调经济、社会和地区三个领域政策的协调，从而推动整个欧盟的和谐发展。⁽⁴²⁾

消费者保护(consumer protection)是欧盟经济与社会政策的一个重要方面。为此，欧盟宪法文件列出专门一节予以规定。其根本目标是确保欧盟内消费者的健康、安全和经济利益，以及增进消费者获得信息、教育以及为保障自身利益而自发组织的权利。⁽⁴³⁾

跨欧网络(trans-European network)是欧盟的一个新兴政策领域。其基本目标是在交通、电信和能源基础社会领域建立和发展全欧网络，推动各国内网络的互联互通和交叉使用。⁽⁴⁴⁾

研究与技术开发及空间(research and technological and space)是欧盟的另一个较为新近的政策领域。在《欧洲宪法条约》之前，首次由基本条约来规定欧盟的科技政策是《单一欧洲文件》，而专门将空间与科技政策并列起来在基本条约中予以规定则是新近问世的《欧洲宪法条约》。欧盟在这一领域的政策与活动，主要是致力于加强欧盟工业的科学与技术基础，通过鼓励企业、研究机构和大学的研发活动，提高欧盟在科技和空间领域的国际竞争力。⁽⁴⁵⁾

能源(energy)是欧盟最早通过法律和机制进行单独管理的部门领域之一。至今，《欧洲原子能共同体条约》还是这一领域最基本的法律文件(虽经多次修正)。《欧洲宪法条约》将这一领域融为欧盟整体的经济与社会政策的组成部分予以规定。欧盟能源政策的宗旨是，在内部市场的建立与运作的范围内，同时考虑到环境保护与改善的需要，保证能源市场的正常运作，确保能源供应安全和促进能源效率与能源节约以及新型、可再生能源的开发。⁽⁴⁶⁾