我国地方立法进程中存在的主要问题及其成因分析

二、我国地方立法进程中存在的主要问题及其成因分析

1.地方人大及常委会多处于被动立法状态，立法缺乏计划性和系统性

1992年以前，我国立法所遵循的原则是“成熟一个，制定一个”。立法的主要任务就是将改革开放过程中的经验固定化。⁽³⁾这样的立法原则在一定程度上符合当时的社会实际，但是这一时期所制定的法律和法规相互之间就缺乏应有的关联性。如果一部法律制定出来以后不能与其他法律相衔接，它的社会效应就会大大降低，预期的立法目标就不能实现。所以现阶段我们必须改变以往做法，努力增强各项法律法规的配套性。

目前在我国的地方立法实践中，立法大多是应地方政府的提案而启动的，各级人大对立法的前期准备工作尤其是立法规划的重要性普遍存在认识上的不足，就是《立法法》中也没有把立法规划作为一项立法的必经程序。虽然关于做好立法规划的讨论已经开始，但实践中还有相当的差距。对我国四个直辖市规范地方立法的文件进行比较后发现，只有重庆市对做好地方立法规划有专门规定。⁽⁴⁾武汉市对规范本地的立法有专门法规，但是只强调要做好本年度的立法规划，却没有关于做好中长期立法规划的相关规定。⁽⁵⁾事实上很多地方在不同程度上也存在立法的中长期规划，但是如果不把中长期立法规划作为一项非常规范的制度而载入相关法规，就不能充分发挥中长期立法规划所应有的作用。立法应该是一个非常复杂的系统工程，如果没有深入的调查和周密的规划，必然不能保证所立之法的质量。而且没有规划的立法因为相互之间的关联性很差，在适用上也会非常困难。

2.地方立法过程中民众参与严重不足，所立之法不能充分反映民意

法律以公平正义为最重要的价值追求。如果立法的过程没有民众的充分参与，这样的立法很难保证体现公平和正义。任何一部法律最终都要适用于民众当中，所以立法者必须了解民众的需求，但是我国的地方立法还是以政府主导为主要形式，民众参与立法的程度非常低。而且在我国有关制定法律和法规的各种规范都没有对民众参与地方立法进行非常详尽的规定，大多数关于民众参与立法的规定都没有具体的权利行使程序和权利保障体系，这就使人民的权利仅仅停留在字面上，不具有现实的操作性。由于民众没有充分参与立法过程，其对所立之法的认可度就不会很高，最终会影响到民众对法律的认可程度。

3.地方立法中权利与义务配置不合理，为民众设定了过多的义务，且地方立法中部门利益膨胀的趋向非常明显

地方立法中的部门利益倾向表现在法规草案起草、审议、修改等各个环节。尤其在起草阶段，往往都是政府的相关部门草拟草案，部门利益倾向色彩比较明显，虽然在以后的环节中会受到不同程度的遏制，但难以真正脱胎换骨。

政府权利在地方立法中过于膨胀在很大程度上是计划经济体制的残余。改善这一状况就需要地方立法的制定者更多的树立市场经济意识，人大要加强监督，地方政府也要主动防止自己利益在地方立法中的不适当表达。

从一些地方立法情况看，有的明显存在法律关系偏颇的倾向。有的地方性法规对行政执法者的权利规定的特别详尽，而对行政相对人的权利则规定的十分简单；对行政执法者的义务规定的少而粗略，而对行政相对人的义务规定的细致全面；对行政执法者的法律责任规定的抽象概括，而对行政相对人的法律责任规定的具体明确。不具体规定执法者应承担法律后果的相应内容。而且政府主导的立法必然造成政府各部门相互之间权力的争夺，这也不利于社会秩序的维护。

4.地方立法中原则性规定多，缺乏可适用性，不能很好地反映地方特色

充分体现本地区的特色应该是地方立法的生命所在。地方立法制度就是为了弥补国家立法过于原则性的不足，如果地方立法过多重复中央立法的内容，其本身就失去了存在的合理性。

从地方立法制度本身的定位来看，地方立法无非是将中央立法中一些过于原则性的规定细化，以便于在本地区实行，同时在自己的立法权限内结合本地实际制定一些切实可行的法规。然而综观我国的地方立法实践，许多地方立法简单重复中央立法中已有的内容，毫无地方特色可言，这样的立法不能算作合格的地方立法。要提高地方立法质量就必须明确地方立法本身的定位，真正制定出符合社会生活实际且具有操作性的法规。