重构义务教育法律制度，实现义务教育的公平和均衡发展

五、重构义务教育法律制度，实现义务教育的公平和均衡发展

人类社会的存续和发展，得益于不断的试错和纠偏，受惠于对既往知识和经验的不断扬弃和超越。如果没有对认识框架和博弈规则的不断重构和创新，人类就会裹足于蛮荒时代。重构和创新实乃不懈前行之重要动因。⁽¹⁸⁾既然我国现行义务教育法律制度存在严重的缺陷，无法适应新时期社会经济发展的需要，那么，就没有必要再固守原有的框架和条款，而应该予以重新制定，并力争在原有的基础上创新。我们认为，构建我国义务教育法律制度，必须坚持科学性、协调性和保障性等指导原则，努力提高法律的可操作性，确保义务教育法制内部的和谐统一，注重义务教育法律规范与其他相关法律规范之间的相互衔接、相互协调和相互配合，切实保障义务教育的均衡发展。同时，还应致力于以下几个方面:

1.重新确立义务教育的立法宗旨，进一步强调发展义务教育的指导思想

义务教育的立法宗旨不仅应当体现国家和社会的需要，而且应当体现受教育者的需要。当前我国社会的发展强调“以人为本”，注重“人的全面发展”，教育科研的热点之一就是关注学生在教育过程中的主体地位，这一点在《义务教育法》的立法指导思想中也应当得以体现，学生的权益应当受到法律的保护。同时，为理顺基本法与单行法的关系，还应在立法宗旨中加入“根据宪法、教育法和我国的实际情况制定本法”。所以，我们建议将《义务教育法》的立法宗旨界定为“为了促进适龄儿童、青少年学生的身心发展，提高全民族的素质，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法、教育法和我国的实际情况制定本法”。

党的十六大报告对教育方针作了一次新的阐述，强调教育必须为人民服务。作为一种公共服务，义务教育必须始终坚持“为人民服务、为人的全面发展服务”的指导思想，将促进义务教育的均衡发展和实现义务教育公平作为新时期实施义务教育的奋斗目标，并落实到各项制度和措施之中。另外，《义务教育法》中描述的教育方针应与《教育法》中的相一致。

2.确立义务教育公平和均衡发展的原则

如前所述，义务教育是一种公平的教育，保障每一个适龄儿童、少年依法享有平等的义务教育机会、享有平等的义务教育条件和享有平等的义务教育过程，是公平教育的基本特征，也是推进义务教育均衡发展的基本要求。我国现行《义务教育法》虽然注意到了义务教育的公平性，如第5条、第9条和第10条规定就体现了国家力求维护义务教育的公平，但这些条款仅用于保证义务教育机会的平等，而对于义务教育条件和过程的平等在法律中没有更多的规定，也不可能有更多的规定，因为在当时的条件下后者是根本不可能实现的。在党和政府努力构建“和谐社会”的今天，义务教育的公平和均衡发展已成为社会各界普遍关注的问题，它不仅是社会公平的基础，而且是构建“和谐社会”的核心环节。随着国民经济的飞速发展，公共财政状况日趋好转，这为推进义务教育的公平、均衡发展提供了坚实的物质基础。因此，如今确立义务教育公平、均衡发展的原则不仅必要而且可能。前不久教育部出台的《关于进一步推进义务教育阶段均衡发展的若干意见》就是对这一要求的回应，但其效力层次太低，必须提高到法律的层面，上升到原则化的高度，才能真正实现义务教育的公平、均衡发展，从而促进“和谐社会”的构建。因此，我们建议新的《义务教育法》必须确立义务教育公平原则和义务教育均衡发展原则。

3.建立较为完备的义务教育法制体系

如前所述，我国现行义务教育法律制度体系不仅协调性差，而且很多条款已严重滞后，经费投入机制、管理体制、监督体制和师资管理制度也不健全，已经严重地影响到我国义务教育的可持续发展。要改变这种状况，必须按照法理的要求，以国家意志性、概括性和可预测性为指南，重新制定一部《义务教育法》，并在此基础上完善以下具体的法律制度:(1)完善义务教育投入法律制度。建立各级政府合理分担义务教育经费的投入机制，适当加重中央和省两级政府的责任，明确界定中央、省、市、县级对义务教育的具体责任，科学合理地设计财政转移支付制度，建立和完善教育预算单列制度。(2)完善义务教育管理体制。从2001年开始，我国在农村义务教育中实行“以县为主”的管理体制改革并取得了较好的成效，但至今还停留在政府文件的层面上。鉴于此，重构我国的义务教育法律制度必须对其进行进一步完善，并上升到法律的层面上来。(3)建立、健全义务教育师资管理制度和城市中小学教师到农村义务教育学校任教的定期轮换制。在师资管理方面，我们可以借鉴美国的成功经验，严格教师资格证制度，实行试用期制度，完善教师聘用制度，在提高教师待遇的同时加重教师的责任，为义务教育的公平、均衡发展提供良好的师资力量。关于教师轮换制，可以参照“内地援藏干部轮换制”模式设计。(4)健全义务教育的监督管理体制。义务教育是一项社会性事业，应当引起社会各方面的关心和重视，同时也应加强监督，而我国现行的义务教育法律制度在这方面的规定既不全面，也不具体。因此，重构义务教育制度时应当从立法、行政、司法三方面设立全面、具体的监督措施，除此之外，还应动员各种力量加大对义务教育实施过程的监督。在这方面，宁波市海曙区教育局推出的教育议事会(指在不更改学校办学的所有制，不过度干预校长办学自主权的前提下建立的对学校重大事务进行咨询和审议的外部监督组织)就是一个有益的尝试。(5)建立义务教育捐赠的激励机制，鼓励企事业单位、社会团体和个人等社会力量向经济落后地区的义务教育捐款捐物。(6)建立流动人口的子女就学的有关制度，切实保障流动人口的子女依法接受义务教育的权利。⁽¹⁹⁾

4.完善法律责任制度，加大对违法行为的处罚力度，强化义务教育法律制度的“刚性”

如果没有强有力的处罚措施和严格的执法，即使是一部“良法”，它也很难被遵从。当前我国义务教育中频频出现各种违法违规的现象，如义务教育阶段乱收费、地方政府挪用截留义务教育经费、家长拒不送适龄子女上学、私人老板录用童工等，在很大程度上起因于义务教育法律制度缺乏应有的“刚性”和执法不严。因此，在重构我国义务教育法律制度时，一定要规定严格而完善的法律责任制度，并应加重对各种违法违规行为的处罚力度，以便能够使违法者事后能够产生一种“心有余悸”之感，因此再不敢“越雷池半步”，使那些潜在的违法者产生一种“胆战心惊”、“不寒而栗”之情，从而达到没有人敢“以身试法”的效力，有效地保障义务教育制度的实施。虽然在推行义务教育的过程中我们没有必要像日本一样制造一部血泪史，但明确违法者的法律责任，并对各种实施主体进行严格的处罚，还是很有必要的。只有如此，才能保障义务教育法律制度的有效实施，从而确保义务教育的公平和均衡发展，为构建“和谐社会”作出应有的贡献。

【注释】

(1)赵芳春、李平，中南财经政法大学法学院。

(2)参见王利明(笔谈):《法学家眼中的和谐社会》，载《法学》2005年第5期。

(3)《教育公平:和谐社会的基石》，载《人民日报》2005年3月3日。

(4)《教育不平等扩大阶层鸿沟中国教育公平受关注》，载中国经济网，2005.04.19。

(5)《邓小平文选》(第1卷)，人民出版社1994年版，第280页。

(6)《邓小平文选》(1975～1982)，人民出版社1983年版，第45页。

(7)同上，第51页。

(8)同上，第101页。

(9)《邓小平文选》(第3卷)，人民出版社1993年版，第121页。

(10)转引自王凤秋:《关于修订和完善〈中华人民共和国义务教育法〉的思考》，载《中小学管理》2004年第12期。

(11)转引自李向云等:《农村义务教育财政体制分析与改进思路》，载《教育与经济》2004年第3期。

(12)参见［德］伯恩·魏德士著，丁小春、吴越译:《法理学》，法律出版社2003年版，第3页。

(13)参见孙笑侠著:《法理学》，法律出版社1996年版，第59页。

(14)参见王凯:《英国普通高中课程研究》，载《全球教育展望》2003年第3期。

(15)参见陈永明编著:《日本教育——中日教育比较与展望》，高等教育出版社2003年版，第14页。

(16)参见张维平、马立武:《美国教育法研究》，中国法制出版社2004年版，第96～100页。

(17)参见陈永明编著:《日本教育——中日教育比较与展望》，高等教育出版社2003年版，第4页。

(18)参见张守文著:《经济法理论的重构》，人民教育出版社2004年版，代序。

(19)参见《第1000号提案:376名代表建议修改〈义务教育法〉》，见http:// edu.qz.fj.cn./dd/jyxx/03/03jyxxw55.htm.2004.3.29.2005年7月25日访问。