政府的公共性是社会和谐的道德基础和制度前提

一、政府的公共性是社会和谐的道德基础和制度前提

资源的有限性和人欲求的无限性使人的利益追求和利益实现之间存在着永恒的矛盾，可以说，在一切有着个人独立意志的社会里，都存在着思想观念和意欲需求差异上的行为冲突；在一切有着利益追求的社会里，都存在着利益差别上的利益矛盾和利益冲突。利益矛盾和利益冲突是一种客观的社会存在。社会系统中各种社会主体之间，包括个人与个人、个人与群体、群体与群体之间为了获取有限的利益资源必然会相互竞争、相互排斥，并采取某种形式进行对峙和对抗。这种对峙和对抗一旦超出了社会系统应有的容纳力和承受力，就会导致社会主体之间社会联系的离散和裂变以及整个社会系统的瓦解和崩溃，从而破坏社会共同体的稳定，造成社会秩序的混乱。对于人类社会共同体而言，一个持续稳定、协调一致的社会秩序既是这个共同体中每一个社会成员生存和生活的首要条件，又是这个共同体中个人全面、自由发展的必要前提。由此可见，和谐社会是全体社会成员普遍的共同利益，是人类共同体孜孜以求的理想的社会目标。

既然利益矛盾和利益冲突会危及社会的稳定、和谐，既然稳定、和谐的社会秩序是人类社会共同体的普遍利益或者说共同利益，那么在利益分化的社会里，我们如何才能获得或达至良好的社会秩序呢?一般来说，“当群体很小时，秩序自发地产生是可能的；当群体相当大时，秩序则不会自行出现”，⁽³⁾当社会秩序不能自发地产生时，也就是说，当社会不能依据自身机制来整合和协调在不同层次上发生分化的人类群体的利益矛盾问题时，社会秩序就需要人类依据自己的生活方式进行制度构建。这个制度包括两个基本内容:连接社会主体的行为规则、行为规范以及保证多元主体有规则、合规范互动的社会权威。⁽⁴⁾而规范和社会权威实际上构成政治制度的主要内容。用亨廷顿的话说，政治制度具有道德和结构两个范畴。道德需要有信赖、信赖包含着预测性、而预测性又要求规范化和制度化的行为方式。没有强有力的政治制度，社会便缺乏确定和实现自己共同利益的手段。创建政治制度的能力就是创建公共利益的能力，政治制度如果没有创建公共利益的能力，就会失去构建秩序的可能。⁽⁵⁾正是人类普遍的共同利益的需要即稳定、和谐的社会秩序的需要，政府作为一个异于其他社会组织并拥有合法强制力的、总的普遍的公共权威组织就产生了。诚如恩格斯所说，国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示，这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面、这些经济利益互相冲突的阶级，不至于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。⁽⁶⁾政府创建社会秩序和构建和谐社会的机理在于:第一，根据公共利益，提供社会主体的行为规则。政府不仅应在社会成员的利益冲突中发现共同利益并加以确认，而且应在社会整体的近期利益和长远利益之间、局部利益和整体利益、个人利益和社会利益之间寻找平衡点，从而在促进社会整体利益最大化的过程中实现社会成员个体利益的最大化，并根据公共利益和利益均衡这一道德原则来制定社会主体共同遵守的、普遍的行为规则。第二，保证社会主体有规则、合规范地进行互动和交往。政府通过合法垄断的公共强制力，制裁社会失范行为，抑制过分的个人的或地区性的或社会组织的利益欲望，矫正利益偏差，以保证社会主体的利益竞取在正常的规则和规范内进行。可以说，政府产生的目的就是为了“公共的善”，公共政府的目标就在于通过规则和规范为社会提供公共产品——秩序，从而维护社会成员和社会各阶层的共同利益，保障社会成员和社会各阶层合法地追求自己的利益。这就是政府的公共性之所在，这就是政府的本质之所在。自政府产生后，社会秩序的保障和供给一直是公共权力的基本要义，一切政府的权力都最终服务于社会秩序的供给和维护。虽然现代政府的职能已延伸到社会生活各个领域，但如果对政府职能进行抽象的话，那么所有的政府职能无不是从属于维护社会秩序这个总目标。

政府以公共利益为现实的存在依据，以供给和维护社会秩序为根本目标，政府的基本价值在于创建一个和谐、稳定的社会秩序，但政府产生之后，政府的公共性始终有来自于政府自主性的两个方面的威胁。政府自主性第一个表现是政府沦为某一寡头利益主体政治统治的工具。在这种制度形态下，政府的政治统治职能与社会行政管理职能合二为一，政府的直接目的是服务于经济上占支配地位阶级的利益，它所构建和维护的是一种符合寡头阶级利益要求、等差序列结构的社会秩序。寡头阶级为了始终保持对社会资源独占性垄断的地位，并不是积极地缓解或化解利益矛盾和利益冲突，而是借助于政府这个合法垄断公共强制力的机构对其他社会主体实行利益排斥和利益压制。前资本主义社会和资本主义社会前期的政府即是如此。在这个时期，政府的特性更多地表现出一种强制性，社会获得秩序更多的是依靠暴力和强制力，即“运用或威胁运用处以体罚、残害肢体或处以死刑等身体制裁；以限制活动的方式使人遭受挫折；或依靠武力控制食物、性、舒适等等要求的满足”⁽⁷⁾等手段，强制他人服从。社会成员之所以遵守规则和法律，主要是因为害怕遭受严厉的处罚。由于强制力在实现社会秩序的过程中表现出来的压迫性质，决定了政府在垄断强制力的前提下只能暂时地获得社会秩序，但“平静和谐只是假象，紊乱和不满就会在暗中滋长。表面上被控制住的物欲随时可能迸发出来”，⁽⁸⁾特别是当政府频繁使用强制力时，社会张力的能量就会积蓄起来，最终在社会结构的薄弱环节爆发出来，对社会结构形成巨大的冲击力，从而使原有的社会秩序解体，以至于出现“历史周期律”。之所以会出现这种结果，是因为这种社会秩序的供给方式在对社会秩序暂时性强化的过程中，给整个国家带来无限的消极影响。具体地说:第一，政府之所以使用强制力作为维护和保障社会秩序的手段，最根本的原因在于它的公共性本质发生了异化，走向了它自身本质和价值的反面，它首要的目的不是维护社会秩序，而是独占或攫取利益。如果这种政府总是根据自己的利益和意志来安排社会的运行，根本无视那些来源于社会其他阶层和成员的利益要求，必然会激起他们的反对或反抗，最终，政府倒成为社会秩序的最大破坏者。第二，它抑制了社会发展活力，造成了社会发展和社会秩序两者不可兼得的局面。因为一旦人被置于强制力的作用下而不得不服从的时候，他就会丧失一切有利于社会发展的积极性和主动性的行为动力，社会也就丧失了通过发展解决社会危机的物质条件。第三，如果政府片面使用强制力来维护和保障社会秩序的话，它需要不停地强化暴力机构对社会进行不适当或者说过分的干预才能有效地发挥作用，从而导致政府财政需求的增长，出现“政府超载”。所以，建立在强制力基础上的社会秩序，本身就包含着管理成本无限增长的内在动力，而这又必然加重社会的财政负担，使社会成员的生活水平每况愈下，使社会成员对政治规则的不满与日俱增。⁽⁹⁾

政府自主性的另一个表现就是政府腐败。腐败是指“作为负责某项工作或负有某项责任的职员或官员的掌权者，受非法提供的金钱或其他报酬引诱，作出有利于提供报酬的人而损害公众利益的行为”，或者是“为个别利益侵犯共同利益的行为”。⁽¹⁰⁾腐败主要有两类:政府腐败和行政腐败。前者指个人、团体或企业，甚至包括国家机关本身对法律、法规和政策的制定施加影响，以获得特权；后者是指个人或集团向政府某一部门或某一官员提供非法所得，以获得一定特权，并影响法律、法规和政策的执行。就权力的本源而言，公共权力是维护社会公共利益和社会公共生活需要的产物，它本质上应是一种凝聚和体现公共意志的力量，是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力。因此，在应然状态中，公共权力应当是属于全体公众，而不是专属于自己或自己周围的一部分人。但是实际情况往往并非如此。恩格斯就此曾指出，社会起初用简单分工的办法建立了一些特殊的机关来保护自己共同的利益。但是后来，这些机关，而其中主要的国家权力，为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主宰。⁽¹¹⁾如果政府官员把自己当做社会的主宰，把公共资源的分配作为为官僚阶层或自己牟利的手段，大量从事寻租活动的话，必然会导致政府各级责任制形同虚设，导致国家机器的钝化和失灵，最终政府丧失作为全社会代表者的角色。查尔斯·泰勒就将政府腐败作为现代民主过程中政府公共性丧失的两个途径之一，他说:“国家丧失了理解和满足公民需要和欲望的能力，越来越受到自己内部权力运作、官僚程序或精英政治的左右，因而出现了普遍的政治冷漠，最终使得这个制度(民主政治制度——笔者注)本身出现了合法性危机。”⁽¹²⁾如果政府丧失了合法性，它继续存在的根据只能是强权和暴力。如果政府不得不依靠强权和暴力来维护自己的存在时，它与社会的关系就会陷入一种张力状态，那么，政府距离全面的合法性危机就不远了，更不用说能承担维护和保障社会秩序的职责了。

从政府的自主性可以反证，政府的公共性构成政府存续的正当性和合法性基础。只有当政府作为社会公共利益的总代表、社会公共价值的实践者、社会公正的维护者、利益冲突的调节者，而不是把自己当做一个独立的利益主体或者不是依附于某一利益主体的时候，它才可能超越于某一阶级、阶层或某一小部分社会成员的狭隘利益而凌驾于整个社会之上，才会在尊重各种社会主体独立的法律地位的前提下，主动地承担起一个公共政府应有的维护社会公正的责任，实现自己的公共性本质，从而消除各种各样的、不断出现的社会矛盾，以获得持续稳定即和谐的社会秩序，走出“历史周期率”的怪圈。从这个意义上说，政府的公共性是构建和谐社会的道德基础和制度前提。