海运服务业谈判中的利益对比与政策考量

二、WTO海运服务业谈判中的利益对比与政策考量

(一)海运服务业谈判背后各方的利益与政策考量

海运服务是服务业的重要部门，它不仅是许多国家重要的经济支柱，还是国际贸易的主要运输方式，全球货物贸易的85%以上是通过海运来完成的。海运服务业不仅关系到一国的经济利益，而且涉及到一国的政治及安全利益，体现了一国的综合实力与国际形象，因此许多国家都将海运业作为一项攸关国家利益的战略产业加以对待，并且制定了相应的海运法律和政策。在WTO海运服务贸易自由化谈判中，各方更是基于自己的国家利益及海运政策，采取不同的谈判立场，提出了不同的建议和主张。

美国作为服务强国，在乌拉圭回合谈判中极力主张将服务业纳入WTO多边贸易体制之中，但与此相反，美国在海运服务贸易自由化谈判一开始就主张GATS不适用于海运服务业，在该建议被否决后又消极对待，不肯提出对海运服务的具体承诺。究其原因，是因为美国虽然也是海运大国，但其海运服务业并不具有比较优势，因此海运服务市场的自由和开放并不完全符合其利益;而且美国作为一个面向两洋的国家，其大部分原料供应地和市场在海外，海上运输是其最重要的运输途径，因此美国向来视其海运业为经济命脉，十分强调海运业对国家安全的重要性。

美国的海运业状况及其对国家利益和国家安全的重要性，决定了美国对海运实行保护主义的政策走向。在国内海运政策上，美国一贯采用“管制政策”与“促进政策”相结合的策略，^[8]一方面通过1984年航运法及其1995年修正案等法规，试图建立起一个经济高效并能符合国家安全的航运体系，以增强其海运竞争能力;另一方面，又通过航运补贴与货载保留等政策来资助本国船队对抗外国船队的竞争。在对外关系上，一方面利用国内立法加强对外国运输措施的监督与报备制度，以对抗外国航运业者或外国政府的海运竞争措施，另一方面则利用其国际地位和影响，不断要求其他国家开放海运市场，以便为本国船队进入其它国家海运市场打开通道。由于美国认为海运服务业的自由和开放并不符合其利益，因而美国对WTO海运服务谈判并不热心，在谈判失败后更是继续贯彻这种打着开放幌子要求他国开放却对自己实行保护主义的两面派手法，并且多有斩获。

与美国不同，其他一些海运强国，如欧共体各国、北欧国家、日本、韩国等都对海运服务开放持较积极态度，希望通过海运服务贸易自由化来打开其他国家市场大门。欧共体国家多为海运强国，如英、法、德、意、希腊、西班牙、荷兰等都在海运方面具有较强实力，其总运量占世界总量的25%以上。由于在海运服务领域具有比较优势，欧共体国家对开放海运服务市场十分积极。欧共体1985年制订了共同海运政策，其基本目标为维护欧共体国家自由进入世界海运市场的权利，促进世界海运市场的公平竞争，加强欧共体船队的竞争能力，改善海上工作人员的雇佣和工作条件并提高此类人员的社会地位，加强航行安全与环境保护等。基于这一目标，欧共体首先在内部开放了海运服务市场，规定不得存在货载分配协议，并自1993年到2003年间分阶段开放各成员国境内航行权。在WTO海运服务谈判中，欧共体更是率先提出海运服务业承诺表草案，并希望其他各成员能够以该草案为范本，开放其海运服务市场。

同欧共体一样，北欧四国也具有海运优势，其海运政策也一贯符合国际化和自由化的要求，并主张持续开放海运市场。除此之外，日本、韩国、新加坡等海运强国也持同样立场。而大部分发展中国家和少数发达国家由于本国海运业竞争力较弱或对海运业有特殊国家利益，对于开放市场、促进海运服务贸易自由化并不十分情愿。加上美国对海运服务市场开放的冷漠和消极态度，海运服务业谈判迟迟未能达成最终协议。

(二)海运服务业具体承诺表分析

WTO海运服务业谈判是以海运服务业具体承诺表为中心展开的，而且各成员海运市场的开放是以其海运服务业具体承诺表的具体承诺内容为准的，因此对各成员提出的海运服务业具体承诺表进行分析，就可以看出其间的利益对比及其利害关系。

目前提出海运服务业具体承诺表的成员并不多，就已提交的海运服务业具体承诺表进行分析，可以看出其具有以下特点:(1)多数成员对传统海运服务的开放表示认可，因此货物运输与旅客运输方面承诺最多。在海运辅助服务方面，包括货物搬运、存放与仓储、船务代理与运输代理、装船前的检验、报关、货柜场站等也得到了多数成员的承诺。不过在港口服务方面提出承诺的不多，因为它涉及到港口经营、基础设施以及内陆运输等，许多成员仍然采取较为保守的态度。^[9](2)发达国家提出海运服务业具体承诺表的比例要高于发展中国家，这说明发达国家基于其雄厚的资本与优良的基础设施，对海运服务业具有比较优势，因而对海运服务市场的开放持积极态度;而大多数发展中国家因为不具有比较优势，因而对此并不积极。此外，提出海运服务业具体承诺表的发展中国家中有很多已经对外国海运服务产生依赖，其对开放的承诺不过是对其现实状况的反映而已。(3)在海运服务的四种方式中，跨境交付和境外消费得到各成员较多承诺，各成员对其开放并无反对，其原因在于，海运服务中有相当一部分服务项目只能在各成员境内提供，跨境交付在技术上不可行，而服务提供者在东道国境外提供服务，本国消费者在境外接受服务，国家即使有心限制，也无法做到准确、有效的控制和监管。此外从经济、社会角度讲，跨境交付和境外消费对东道国海运服务市场影响较小，并不触及各成员重大利益，而承诺开放还可以显示其对海运服务贸易自由化的支持。与此相反，由于商业存在和自然人流动的市场开放会直接冲击东道国市场，容易造成失业及社会问题，对东道国国家安全不利，因此各成员均持谨慎态度，即使是极力鼓吹海运服务自由与开放的欧共体和北欧各国也不愿对其充分开放。^[10]

(三)海运服务贸易谈判失利的原因及其未来展望

海运服务业历经十几年的谈判却一直未能修成正果，深究起来，有实质上和技术上两方面的原因:

首先，国家利益之间的冲突是海运服务业谈判屡遭失败的实质原因。一方面，由于WTO各成员经济发展程度各不相同，从而造成成员对海运服务业部门开放措施之间的差异。一般而言，发达国家的经济发展程度较高，因而其对产业的保护程度较低，希望借市场开放来进入其他国家市场的欲望也较高;但同时发展中国家也不会轻易满足发达国家的要求全盘开放市场，因为这关系到其国家安全与国家利益，关系到其国内海运服务业的发展。这种利益上的重大差异成为导致海运服务业谈判失败的重大阻力之一。另一方面，美国未能给予充分支持也是海运服务业谈判失败的一大原因。由于美国基于其国家安全和利益对其海运服务业持保护态度，因此并不热衷于海运服务业的自由与开放。而且，美国凭借其强大的经贸外交实力，可以通过与各国的双边谈判达到要求他国开放市场的目标，也给美国不支持海运服务业开放提供了条件。^[11]由此可以看出，国家利益之间的冲突以及综合国力的较量才是决定海运服务业谈判成败与否的关键。

第二，海运及其相关服务业内容高度复杂、不易达成一致是海运服务业谈判屡遭失败的技术上的原因。虽然“国际海运”、“辅助服务”及“进出及使用港口设施”是海运服务业谈判的三大主题，但是海运服务业项目本身仍相当繁复，不仅各成员对其理解并不一致，在海运服务谈判框架内也存在着许多矛盾和模糊之处。例如，GNS/W/120分类法中海运服务的分类及其范围与海运服务开放日程表草案的分类和范围并不一致，这主要包括:日程表草案并未包括连船带人出租与船只维修，后者均包括在内，不过其船只维修仅包括部分紧急抢修设施;GNS/W/120分类法当中第二类即辅助服务，本质上并不是海运的一部分，而是附属所有运输模式服务一般类别的一部分，GNS/W/120分类法并未明确将某些辅助服务(如报关与货柜场站服务)以及一些港埠服务(如港埠船长服务)列入。由于许多成员已经按照GNS/W/120的分类提出他们的承诺，由此带来的问题非同小可。^[12]而且大家谈判的基础并不一致，难以达成一致也在预料之中。除此之外，海运服务谈判内容与结构的高度复杂还表现在谈判议题上。海运服务谈判虽以“国际海运”、“辅助服务”及“进出及使用港口设施”三大主题为主，但在GATS架构下还必须包括其他一些与海运部门有特别关联的议题，例如政府采购措施对非商业货载是否有承运权限制，海运部门适用竞争或反托拉斯法规的范畴，及该类法规与海运同盟和联合营运法规的关系，对海运同盟之措施，对托运人与运送人关系之规定与争端解决机制等。由此可见，海运及其相关附属服务业内容之高度复杂，绝非短时期内能实现自由和统一的。

与海运及其相关辅助服务业内容高度复杂相比较，谈判方法的单一更是使得海运服务谈判雪上加霜。海运服务谈判主要采取双边请求承诺法，先由成员提出请求，其他成员再决定是否予以承诺。这种谈判方法不仅耗时费力，而且难以形成一致意见。虽然许多成员都意识到这一问题，复边和多边的请求承诺法也开始被采用，但其效果仍不明显。许多国家提出应采用公式法来辅助请求承诺法，以提高谈判的效率。但是，公式法能否适用于服务贸易不无疑问。虽然公式法对货物贸易谈判起到了积极作用，但服务贸易毕竟不同于货物贸易，货物贸易可以用单纯的价格或数量作为计算的基础，但是服务很难以此作为计算项目。当然，如果在谈判中使用公式法对市场开放设立一个目标，这个目标可以是有关范围、形式与结果，那么公式法也是可行的。在多部门谈判中，例如服务、工业关税等，也可以设立包裹式的目标，例如:全面的开放(水平谈判方法)、一系列部门交错的开放(横切面谈判方式)、以及特殊部门开放(特殊部门谈判法)。此外，发达国家比较喜欢使用公式法，因为公式法可以加快部门开放的速度，这对于拥有服务创新能力的国家来说在进入该服务部门时是比较有利的。但是发展中国家一般都喜欢采用请求承诺法，因为如果采取公式法，那么在部分部门没有达成共识时，仍有可能被强迫开放该部门，这是发展中国家所不乐见的;而采用传统的请求承诺法，则必须通过协商达成一致，这对发展中国家是有利的。

由上可以看出，海运服务业自由化谈判的前景并不乐观，至少不可能在短时期内达成一致。而且即使在谈判内容得以厘清、谈判方法得到改进的情况下，只要各成员之间仍旧固守自己的利益要求而未能达成彼此之间利益的调和，海运服务业谈判也仍旧无法修成正果。