对目前危害金融安全犯罪刑事政策的评价

三、对目前危害金融安全犯罪刑事政策的评价

(一)总体评价

根据前面的分析，可以简要地将当前我国关于危害金融安全犯罪的刑事政策归结为:扩大犯罪圈，从严规制，从重治罪，以儆效尤。刑事政策首要的职能是作为一种行动指南，为刑事立法和司法程序的建构、适用进行指导。目前，我国正处在经济社会转型时期，在建立、完善市场经济以及与之相适应的法律体制的过程中，编织金融刑事法网，勾画出危害金融安全行为的范围是立法者必须完成的一个任务，也是刑事政策的中心任务。在这方面，我国的相关刑事政策是比较称职的，它对金融运行过程中的一些违规违法行为的察觉是非常及时的，反应是非常迅速的，甚至可以说走到了其他部门法之前，如《证券法》直至1998年年底才出台，而1997年刑法已经先行一步规定了证券犯罪，至今我国的《期货交易法》仍未出台，而1999年刑法修正案就已经将期货交易活动纳入刑法规制范围。除此之外，我国的刑事政策在司法方面也发挥了一定的积极作用，即刑事司法活动通过对刑事政策的目的性识别和价值性选择，将相对静止抽象的法律规范运用于复杂的社会实践，并保证在实践过程中按照法律精神、原则和逻辑规律诠释法律规范。

在看到危害金融安全犯罪刑事政策积极方面的同时，我们也应该清醒地看到它所存在的问题。笔者以为以下方面是值得我们注意的:首先，我国危害金融安全犯罪的刑事政策主要集中在立法方面，即涉及应该将哪些金融违法违规行为入罪、应该适用怎样的刑罚幅度惩治等内容，而很少涉及司法方面的刑事政策，无论是实际部门还是学者都倾向于照搬国家某阶段的刑事政策措施，如“严打”、“惩办与教育结合”，等等，而没有对危害金融安全犯罪自身的特点进行认真研究和制定有针对性的政策，特别是对危害金融安全犯罪控制源头进行严格管理方面的刑事政策。其次，现有危害金融安全犯罪的刑事政策的效果并不尽如人意，这也是最大的问题所在。正如有学者所说:“公共政策学有两个基本主题:一是公共政策的制定是否符合人民的要求，是否要解决人民所需要解决的公共问题，此即公共政策的制定是否受到人民‘控制’的问题;二是政府制定的公共政策是否有能力解决人民的公共问题，满足人民的需要，此即公共政策的‘效力’问题”^[18]，现有刑事政策制定者的主要思路是希望通过增加罪名、加大刑罚力度的方式不断扩张金融犯罪圈，进而达到控制混乱的金融交易市场、强化交易规则的效果。这种既严又厉的刑事政策执行的实际效果如何?是否达到了刑事政策制定者的预设目标?从目前刑事司法的现状来看，答案是模糊而矛盾的。我们先来观察刑事政策第一个层面，即多罪化的效果。二十多年来，关于金融安全的犯罪罪名几乎是呈几何级数增长，确实打击了不少金融犯罪行为，但另一个侧面却是金融犯罪浪潮的日益高涨，并没有因刑法罪名的大增而得到遏制。如1995年6月施行的《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》规定了大量危害金融安全的犯罪，如果说1995年、1996年犯罪率的上升与立法的出台有关，但直至1999年10月8日在北京召开的全国经济犯罪侦查工作会议中，仍然传达出全国范围内的经济犯罪活动依然十分猖獗的信息，尤其是在金融、财税、商贸等领域以及国有大中型企业，^[19]这证明了单靠增加罪名来打击此类犯罪的措施是多么的无力。近几年来此类犯罪似乎没有大幅上升，甚至出现下降的迹象，如2001年全国法院全年共受理金融诈骗案件1750件，比上年上升0.34%，受理破坏金融管理秩序犯罪案件4924件，比上年下降42.95%，^[20]2002年全国法院受理经济犯罪案件40901件，比上年下降5.19%，^[21]应该说这是国家加大对危害金融安全犯罪治理的结果，但从案件总量和涉案金额来看仍然是触目惊心的。因此，尽管有转型时期较为复杂的经济社会原因，但仅仅依靠增加罪名并未能达到依靠刑事立法控制犯罪的初衷。对于现行刑事政策的第二个层面即重刑化，在实施中更是暴露出严重的问题。因为不断上升的犯罪数量给刑法造成更大压力的同时，现有的重刑结构使刑法在控制犯罪方面面临更小的回旋余地，因为从立法上增加刑罚强度的空间已经很小，^[22]特别是冀望增加危害金融安全犯罪的死刑已经再难有说服力。有学者以假币犯罪为例指出了重刑化结构的弊端:沿海某市1997年至2002年五年间共有230余名犯罪嫌疑人因实施伪造、出售、运输、买卖假币犯罪而被判处有期徒刑以上刑罚，其中47人被判处无期徒刑以上刑罚，占全部被判刑人员的1/5。对于一种经济犯罪而言，如此高频率、高密度地适用重刑在当今世界上是罕见的。然而伴随着刑法成本投入不断增加的不是人们期望的假币犯罪发案率的大幅下降，却是令人吃惊的持续攀升。^[23]由此看来，单纯依靠重刑来防控危害金融安全犯罪只是对刑法资源和成本的浪费，并不能解决真正的问题。综合上述两方面可以看出，目前危害金融安全犯罪的刑事政策只实现了刑事政策制定者设定的部分目标，其实施效果不但不尽如制定者所愿，也不尽如民愿，而且还有自我否定的倾向。这种刑事政策是值得反思的。

(二)关于现行立法的法网是否严密的争议及评价

不论是理论界还是实务界一直以来对于扩大包括危害金融安全犯罪在内的经济犯罪圈以及对此类犯罪规定重刑的刑事政策都褒贬不一，争议不绝。储槐植先生曾提出建立“严而不厉”的刑法结构，进而达到刑罚轻宽、法网严密的状态，这种观点一提出即反响热烈，各方面的人士都将这种观点加以发挥，应用于经济犯罪、金融犯罪，特别在“严”字上大做文章。理论界不少学者认为应该严密经济犯罪法网，因为我国经济犯罪罪名体系并不完善，某些严重危害经济秩序的行为还没有犯罪化，同时还应扩大经济犯罪轻罪范围，^[24]银监会、证监会、保监会等实务部门则是要求进一步完善、增设刑法罪名，如银监会提出要增设如骗取银行贷款、银行信用罪、违法处置不良资产罪等罪名，证监会方面的意见则主要集中在证券公司挪用客户保证金、上市公司大股东占款以及操纵市场行为等罪名的增加和修改，而保监会则希望将保险资金违规运用等也明确列入刑法的处罚范围之内。^[25]原中国人民银行副行长唐双宁在2005年11月3日的“2005中国金融论坛”中发表题为《大力推进金融法治环境建设》的讲话，指出刑事法律制度对金融犯罪的打击力度不够，有必要修订刑法相关条款，扩大挪用资金罪、用账外客户资金非法拆借、发放贷款罪等罪的适用范围，进一步明确“违法向关系人发放贷款罪”、“违法发放贷款罪”、“违法票据承兑、付款、保证罪”等犯罪的认定标准，增设骗取银行贷款(信用)罪等新罪名。^[26](笔者注:上述实务部门的意见已经在2006年6月出台的刑法修正案(六)中得到部分采纳。)

与上述看法截然不同的另一种观点则来自理论界的少数学者，他们并非不赞成法网严密，而是认为现行刑法关于金融方面的法网已经足够严密。如游伟教授在接受《瞭望东方周刊》采访时指出:“我们的《刑法》已经不堪重负。”他说，每年都有人大代表提出包括修订《刑法》在内的很多法律修改意见，而这些意见往往只是基于对一种某项犯罪率上升的感觉，没有仔细考察个中缘由，于是就一味地怪罪法律的不完善、不健全，从而加重了法律本身，尤其是《刑法》所承受的责任。上海社会科学院法学研究所所长顾肖荣认为，中国现行刑法并不完美，但是，在涉及金融犯罪方面的立法还是比较完善的。现在的问题不是急于修正法律，而是解决好行政监管的问题，也就是银监会、证监会和保监会应该发挥更大的作用。另一位不愿透露姓名的学者在支持顾肖荣观点的同时说了一句更为“惊世骇俗”的话:“他们之所以如此强调对《刑法》进行修订，很难不让人怀疑他们可能有借此推卸责任的想法，把责任推到立法者身上。”^[27]还有学者撰文主张不应该将太多的经济越轨行为纳入刑法判断的视野，理由是我国刑法基本上做到了对各种经济越轨行为都规定了制裁条款，而且其构成条件很低，它体现的是一种判断对象过于宽泛、泛化的犯罪化政策，“法网”过于严密，“经济人”时时刻刻都有触犯刑法的危险，很容易成为犯罪分子。该论者提出这种状况的消极影响在于:其一，对市场经济行为规范约束过于严格，不完全符合市场经济运行规律和我国当前经济建设、社会生活的实际，扼杀了部分人冒险创新精神和投机动力，不利于社会和国家发展;其二，法网过于严密，反而增加了执法的随意性，造成有的越轨行为被查处而有的越轨行为没有被查处，不利于公正执法且极易滋生腐败;其三，法网过于严密，造成打击面过宽，不利于经侦部门集中精力打击严重经济犯罪。^[28]

上述观点在现行刑事法网是否已经足够严密问题上发生了正面冲突。如上所述，实务界、监管部门多数看法是现在的金融安全法网不够严密，有一些违法违规现象还未入罪，而理论界有部分看法是金融安全的法网已基本完善，不需再密也无需太密。笔者认为，金融安全的法网是无法穷尽所有的金融违法、犯罪行为的，特别是在金融业务非常活跃、金融创新层出不穷的时代背景下，不但我国做不到，就连西方发达国家也做不到，这就决定了必须有所取舍。法网过疏、漏洞百出则形同虚设，法网过密、一切举动皆受限制则必人人自危，成死水一片。因此，笔者以为，应该用系统论的观点来看待这一问题，我们要在保证经济迅速发展的同时又要防控各种危害金融安全的犯罪，法网是否已经足够严密只是整个防控战略中之一环，因此应该将它放在整个刑事政策当中去衡量，与其他措施相辅相成、相互呼应。事实上，我国关于危害金融安全犯罪的刑事政策在经历了一段时间的发展与实践之后，现在应该静下来认真思考一下刑事政策本身的合理性、合法性、灵活性、适应性等问题。刑事政策是执掌国家权力的政治机构(执政党、立法机关)以国家的名义所制定的，但它最终是适用于社会并用以处理社会关系，“国家规定反犯罪斗争的基本方针。但是国家的努力只有同市民社会各种机构的努力，人民整体的努力和每一个公民单独的努力协调一致，才能获得成功”。^[29]我们审视刑事政策，不能只站在国家一极的角度，只看个别制度、个别方面，还应查看刑事政策的整个战略构想、立论基础、资源、信息来源、组织保障手段，尤其是刑事政策的整体与其内部组成、总体目的与各部分的职能目的的相互关系，并且考虑到社会和民众的需求和承受能力。我国危害金融安全犯罪日益高涨已是不争的事实，无论是扩大抑或维持现有的危害金融安全犯罪圈，继续加重、维持抑或减轻现行危害金融安全犯罪的刑罚以及采取其他一些相关配套措施来加以应对，这些问题都需要我们进行更加深入的分析，找出更加充分的、更有信服力的依据，不是仅凭所谓的经验或者简单的理论推理就可以想当然地照搬以往或者国外的某些规则，否则一旦脱离了民众与社会实际，刑事政策就不可能发挥应有的作用，而仅仅成为国家专制的工具。

除了对危害国家安全犯罪刑事政策的整体性评价，现在也有学者提出了对刑事政策进行评估的观点。即依据一定的标准和程序，运用一定的方式和方法，对某种已付诸实施的刑事政策，通过考察其作用过程的各个阶段、各个环节，对刑事政策的效率、效能、效益以及价值等进行检测和评价，以判断刑事政策的效果。其强调要运用实证技术以及政治哲学方法进行事实评估和价值评估。刑事政策评估的内容包括刑事政策效益评估、成本评估、过程评估、影响评估以及价值评估，具体的评估方法可以有前后对比法、对象评定法、专家判断法、自我评定法、成本效益分析法、统计抽样分析法、模糊综合分析法、矛盾分析法、加权评价法，等等。^[30]这种评估需要进行大量的数据采集，并需要建立各种分析模型，需要有专门的人员来实施。从目前来看，我国现在尚未建立起刑事政策评估的体制和规则，对刑事政策的评判还基本上停留在单纯定性分析和逻辑推理上，但已经开始不自觉地运用了上述所提及的一些专门方法。长远看来，将这种定量与定性相结合、实证与理论相结合、个案比较和综合分析相结合的方法应用于刑事政策的评估是刑事政策领域发展的一种趋势。特别是危害金融安全犯罪本身的技术含量较高，犯罪方式复杂，犯罪成本、犯罪效益等变数很大，有比较丰富的数据，非常适宜于开展刑事政策评估工作，可以通过比简单定性更精确、更完善的评估为刑事政策的制定调整提供依据。