运用法律保护金融安全的一般原理

一、运用法律保护金融安全的一般原理

市场经济是一种法制经济，它的重要特征就是各个主体之间的地位明确、相互间的权利义务关系清晰、按照既定的规则运作、遇到纠纷时由权威性的裁判机关运用完备的实体规则和正当的程序规则来调处。市场经济中各个门类的经济活动都需要有严格的法律规范来保障秩序，保证其健康发展。金融作为市场经济的重要元素，更是离不开法律。我们所说的金融领域的法律，可以统称为金融法制，它是关于金融的各种法律概念、法律原则、法律规范合成的一个整体，是对金融监管者、金融业务的主体、金融交易和运行中所产生的法律关系进行规范、调整和约束的制度安排。它涉及的内容非常广泛，既包括金融机构的性质、地位、组织体制、职能作用、相互关系，也包括金融产品的类别、性质、构成要素、运行方式，还包括金融监管的原则、内容、步骤、程序，等等。世界上绝大多数国家都有数量不菲的金融法律法规，各国的实践证明，通过把金融制度、金融活动的内容和要求直接规定为法律，并推动法律的不断健全和有效执行，可以有效地解决金融领域的诸多问题。

为什么必须依靠法律手段来保护金融安全呢?从较浅的层次来看，一方面是由于金融涉及千家万户，关系到国计民生。而且金融业具有很强的专业性，操作复杂，一般民众难以理解其原理。金融的交易对象是货币以及其他的货币工具，等同于财富;另一方面在于金融业控制的资金数额巨大，所造成的损失严重，影响面广。所以国家对金融实施严格的监管，使用大量的强行性规范、处罚性规范来管理金融。从深层次来理解，笔者以为这是由金融安全所具备的公共产品的特征决定的。诺贝尔奖获得者布坎南认为，只要是集体或社会团体决定，为了某种原因通过集体组织提供某种物品或服务，便是公共产品。^[26]公共产品的本质特征是公共性、不可替代性、排他性，是私人机构无法提供或很好地提供的产品以及市场机制无法优化的产品，如医疗、教育、公共设施等。能够提供公共产品的主要是国家和一些以公益为目的的非营利性组织。我们仔细考察可以发现，金融安全是非常符合公共产品的特征的，具体表现为:首先，金融除了是一种商业活动外，也是一种公共性的事务，上至国家下至民众都被卷入金融领域之中，无法脱离其影响。在金融给经济带来活力、给人们带来便利的同时，金融安全也成为社会性问题，势必需要一个公共性机构来着手解决。其次，随着市场经济的发展，金融势必市场化、自由化。金融运行的大多数问题可以通过市场机制和资源配置渠道很好地加以解决，但是金融安全问题的解决则具有一定的难度。一则金融本身的逐利性、投机性以及对风险的嗜好，导致了金融行业中的部分资源要素不按照正常价值规律配置，有些金融主体不按经济伦理行事，而且金融运行过程中市场信号失真、调控手段迟滞或失灵的现象不可避免，市场这只“看不见的手”无能为力时，必须借助于“看得见的手”进行调控;二则影响金融安全的内外因素很多，有些因素只能通过非市场化手段去限制。依靠市场自身无法解决时，就只能由公共性力量挺身而出来承担这个任务。可见，金融安全为所有的金融主体所需要，而任何单个的金融主体都无法去充分地提供或完善它。它的形成和维系成本是非常巨大的，单个的金融主体难以承受。它维系着整个金融领域的安危，代表着整体价值。在金融主体的博弈行为中，它无疑是处于弱势地位，容易被排斥或忽视，而让位于其他利益。基于金融安全的这些特性，我们有理由认为维系金融安全只能主要通过国家或一定公共性机构(这些机构必须是非营利性的)来完成，其主要使命是关注金融领域整体而非个别的利益，其维系金融安全的手段主要是一种外部的规则而非内部的自觉行动。这些外部规则既包括以国家意志为表现形式的法律规范，也包括金融行业性组织制定的对其成员有约束力的内部“契约”。而且历史事实也已证明，金融法制是解决金融风险及金融安全问题的重要保障。最典型的例子莫过于20世纪二三十年代经济大萧条时期的美国，当时美国的金融体系受到重创，数以千计的银行倒闭，证券价格一泻千里。罗斯福总统上台后，以强力手段推动国会颁布了银行法、证券法、证券交易法、投资公司法等法案，建设和完备了银行、证券监管体系，尤其是颁布了被视作金融业分业经营基石的《格拉斯——斯蒂格尔法》，保证了美国在此后的几十年间金融市场稳定，不再重蹈“黑色星期二”的覆辙。

此外，近年来中国官员和学者都热议着“金融生态”的理念，在这个理念里面，金融被比喻为有生命的植物，植物需要适当的阳光、水分、空气、温度和土壤等才能茁壮成长，而金融的生存发展离不开政治、经济、法律、社会、文化等内外部环境。植物的生态环境越好，植物就生长得越好。金融生态环境良好，则可以促进金融资源合理配置，安全稳定运行，创造更多的财富。金融生态环境主要包括经济环境、法制环境、信用环境、市场环境和制度环境等。其中法制环境承担着构建金融组织市场准入、退出和公平竞争机制，创设金融活动主体的行为规则，界定各种金融组织和金融活动的发展空间的任务，而且法制环境还能为政治、经济、社会、文化等方面金融生态环境的改善提供保障，能够增强金融生态环境的稳定性和适应性，保持整个金融生态环境的良性发展和动态平衡。^[27]专家学者们一致认同法制环境是金融生态环境的首要因素。基于此，金融法制在金融安全问题领域所发挥的作用是非常关键的。一方面，金融法制为金融安全提供了充足的制度供给，强化金融管制措施的公信力和执行力，培育金融自我调节机制;另一方面，金融法制通过对金融违法行为的否认和打击，防范和化解了金融风险，促进了金融机构的优胜劣汰。金融法制所发挥的这些作用是其他手段难以企及的。

上述原理帮助我们从宏观视角把握金融法制对金融安全的维系所发挥的效用。笔者认为，金融法制对金融安全具有决定性的影响。在法制完备的基础上，进一步用法治原则指导我国金融现代化的全过程，实现善法而治、法律至上、权利本位、正当程序等，无疑能将法律对金融及金融安全的引导、规范作用推向更高的层次，对金融安全的保障发挥更加显著的作用。^[28]

同时必须指出的是，金融法制对金融安全的保护具有一定的局限性，不能奢望依靠金融法制消除金融领域中的所有风险。理由在于:首先，法律的作用机制是对社会关系进行定性，按照行为模式—法律后果的逻辑来实施，对于无法纳入法律视野的社会关系以及法律触及不到的领域，法律的作用是空白。其次，法律具有滞后性，其对新兴事物作出反应存在一定时差。再次，立法再完美，还必须依赖于有力的执行手段、和谐的守法环境和强烈的法律信仰，法律的实际效力受到多方面因素的影响，在很多场合下难以到位。我们所能做的应当是调动一切可以调动的积极因素，有力控制那些可控性风险，营造良性的金融安全氛围。