公民基本权利保障与正当法律程序

二、公民基本权利保障与正当法律程序

农地征收对被征地农民而言，是以公权力强制剥夺其财产的不利益处分，甚至因此影响其工作权和生存权，从而此种不利益处分的作成，须经一定审慎、严谨程序而实行，才符合宪法保障人民财产权及其他基本权利的意旨。故在论述农地征收制度的“正当法律程序化”之前，拟先阐述公民基本权利的保障与正当法律程序间的关系。

据台湾地区公法学者的分析，宪法上“正当法律程序”保障的依据有两种情况。一种是认为宪法“正当法律程序”的保障乃宪法之基本价值，故可依个案情形“类推适用”于宪法所保障之其他权利;另一种则认为“基本权本身即包含一定的程序保障功能”，要求国家作成涉及人民基本权利之决定前，有履行一定程序之义务，以防止对基本权之侵害发生。⁽⁴⁾

前者的看法接近美国宪法上将“正当法律程序”解释为重要的宪法原则，全面笼罩宪法基本权利。例如，美国宪法虽然没有独立的财产权条款，但美国宪法第五条修正案“不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由和财产”的规定，就使得财产权面对征收行为时，可以援引“正当法律程序”予以对抗。正如美国大法官威廉·道格拉斯所言:“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实决不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”⁽⁵⁾后者的看法则是德国宪法法院通过一系列判例宣示基本权的程序保障功能。例如德国宪法法院在著名的核电厂许可案裁定中，⁽⁶⁾即宣示基本权的程序保障乃德国基本法之要求，程序基本权为人民的公权利。可见，无论将“正当法律程序”视为宪法基本原则，还是当作权利保障的权利，在现代宪法中，它都是财产权保障的核心所在。

我国宪法虽无“正当法律程序”的明文规定，但也应肯定实体基本权利须伴随着程序保障才算是完整的权利，“基本权利既内含着程序保障，则使得正当法律程序之要求，内化在每一个基本权利中”。⁽⁷⁾因而，我国修正后的宪法第13条关于“公民的合法的私有财产不受侵犯”的规定，也应推定为内含着程序保障。由此，就农地征收而言，对农民土地财产权的保护，同样应该对土地征收的目的、补偿标准和征收程序等方面的正当性进行检查，应及时通知被征收人程序进行的状态，听取被征收人的意见，举行听证会，确保当事人的主张在征收决定中获得适当的考量。