完善行政法对私有财产的法律保护

三、完善行政法对私有财产的法律保护

(一)转变观念，树立财产平等保护的价值理念

如前所述，我国从来就缺少一个完整的私有财产权的概念，因此，在立法上，对两种不同性质的财产采用不同的保护原则，在宪法、民法、行政法等法律规范中都得到了充分的体现。而公共财产“神圣”的理念已经不能适应社会经济的发展，因此，必须转变观念，树立平等保护的价值理念，才能从立法上体现对财产法律保护的平等。立法上，不应把财产权视为一种单一的权利，而应当把它视作若干独立权利的集合体，其中的一些或很多在不丧失所有权的情况下应予以让与。财产权在其客体上所设定的权利的种类依该客体性质的不同而不同。一般包括:占有权、使用权、收益权和处分权。所有权是法律所准予的享用或处分有关种类的财产的最绝对的权利。然而，现代法律制度出于公共利益的考虑，已经对使用财产权客体的方法设定了越来越多的限制，以致于任何所有权都不含有绝对的权利。

对各类主体的合法财产实行平等保护。平等保护正是市场经济的内在要求在法律上的体现。强调公有制的主导地位是十分必要的，但对公私财产应实行平等保护，这是市场经济所要求的交易秩序形成的条件，也是社会主义法治精神的体现。只有实现平等保护，建立财产秩序和交易秩序，促进市场经济的发展，最终才有利于公有制的发展。当然，从我国宪法的基本精神来看，对公民合法财产是予以充分保护的，但在有关法律文件中，对个体经济和私有财产的保护方面确实存在着一些不合理规定，甚至个体业主与外国投资者同属私人财产所有者，但在保护上却是有差别的。为加强对公私财产的平等保护，我国宪法应明确规定，公民个人财产只要是通过合法途径取得的，也应具有神圣不可侵犯性，除此之外，还应完善公司法、合同法、破产法、侵权法等有关法律，贯彻落实《物权法》中平等保护原则，在具体的司法过程中，对财产的取得和转让、公司的成立和合并以及企业的破产、股票的购买、债券的发行、资产的收购、财产遭受损害时的补救等方面都应尽可能地对公私财产实行平等保护。

(二)完善法律体系，为财产的平等保护提供切实可行的操作规则

西方发达国家有关财产权的公法保障规范的内容大体有三重结构:不可侵犯条款(或保障条款)、制约条款(或限制条款)和征用补偿条款(或损失补偿条款)。在三层结构中，不可侵犯条款确定了现代财产权保障制度的一般前提，制约条款则能对财产权力加以适当的限定，补偿条款则对这种限制进行制衡。这种复合结构的现代财产权公法保障规范，其实就是一种具有逻辑意义的正反合的三段论规范体系。就不可侵犯条款来说，其近代的经典表达就是1789年法国《人权宣言》第17条，该条明确宣称，财产权是一个“神圣不可侵犯的权利”。现代宪法在财产权上引入了社会公众的理念，强调私有权的社会责任，肯定私有财产权应受公共目标的制约，所以现代宪法的不可侵犯条款，大都去除了“神圣”用语。1949年《德意志联邦共和国基本法》第14条规定，“财产权和财产继承权受法律保护，其内容及范围由法律规定”，1791年美国宪法第5修正案规定，“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产”，1946年《日本国宪法》第29条规定，“财产权不得侵犯”。

与西方国家相比，我国现行宪法对私有财产权的保障缺乏规范性，仅有不可侵犯条款和制约条款而缺少征用补偿条款，这使公民的私有财产权在被国家征用时缺乏宪法保障，面临着被强大的国家征收而不能得到合理、及时补偿的风险，这种情况必然导致宪法规范本身走向一种二律背反的境况，即:“如果在实践中对财产的损害或制约不予补偿，已有保障则会受到挑战;反之，如果在实践中对财产权的损害或制约加以补偿，则又在宪法上缺乏明确而又直接的规范依据。”⁽⁹⁾我国普通法律有关征用私有财产予以补偿的规定，也存在着一些问题，如对外商投资征用予以补偿的法律，与国际上法律的规定不一致;而国内法律相互之间的有关规定也不一致。法律没有系统规定对公民私有财产征用予以损害补偿的条款，已经和国际脱轨，落后于实践需要。我国行政法律规范中规定的补偿具有“安慰性”，而非合理或公平。随着社会主义市场经济体制的建立和WTO规则的生效，现行法律对私有财产法律保护缺陷就暴露无遗。因此，必须以宪法为核心，建立相关保护私有财产的法律体系。

1.为个体经济的发展创造公平竞争的法律环境

公平竞争是个体经济发展的必要条件和环境，也是市场经济的重要组成部分。目前，由于新旧体制依然并存，各种经济关系尚没有理顺，公平竞争的环境并没有真正形成。对于个体经济者来说，尽管他们在竞争中具有灵活多变、自主性和适应能力强的特点，但在竞争中仍受到许多束缚。从迅速发展我国生产力和提高我国综合国力出发，应制定扶植个体经济的法律，尽可能地鼓励和允许个人从事更高的有利于国计民生的经营活动，尽量减少对个人在经营范围等方面的限制。同时，应尽快制定公平竞争法，保障各类主体的合法竞争行为，禁止各种不正当竞争行为，从而使私营经济在公平竞争的法律环境中迅速发展壮大。

2.应尽快通过法律形式界定公共利益的内涵和外延，以防止公权力借“公共利益”之名侵犯公民私有财产权

3.制定配套法律规范，以保障公民私有财产权

(1)制定《行政补偿法》，确定征收和征用私人财产的法定条件、程序和补偿标准。尤其要在立法上明确规定哪一级政府有权作出征收私人财产的决定。明确征收公民私有财产必须给予公平补偿，补偿标准采用国际通行的“充分、及时、有效”的标准，补偿应当至少能弥补征收征用给公民带来的实际损失和可预期得到的利益损失。(2)制定《行政程序法》，确立正当程序规则。程序是实体权利的保障，没有程序即无法律。(3)完善《国家赔偿法》。国家赔偿法实施后，对于公权力侵害私权，可以获得救济的权利起到了积极的保障作用，然而，在实施过程中也暴露出立法的诸多不足。如国家赔偿的范围较窄;赔偿标准太低，只赔偿直接损失，对可期得到的利益和间接损失均不予赔偿。这不利于实现宪法对公民私有财产保护。(4)修改刑法，废除公有财产和私有财产区别对待的保护原则，对侵犯私有财产行为的制裁应当与侵犯公有财产行为的制裁一致，避免出现相同侵犯财产行为，但因侵犯的客体性质不同而出现同罪不同罚的现象。

【注释】

(1)李宾华(1962—)，女，云南大学法学院(650091)，副教授，法学硕士，主要研究方向宪法与行政法。

(2)转引自［英］戴维·M.沃克著，北京社会与科技发展研究所译.牛津法律大辞典［K］.北京:光明日报出版社，1988:729.

(3)参见《物权法》第4条.

(4)参见《物权法》第42条.

(5)参见《物权法》第137条.

(6)参见《物权法》第126条.

(7)转引自［英］F.H.劳森，B.拉登著，施天涛，梅慎实等译.财产法［M］.北京:中国大百科全书出版社，1998:118.

(8)［美］路易斯·亨金.宪政与权利［M］.北京:三联书店，1997:156.

(9)林来梵.财产权宪法保障的比较研究［J］//宪政论丛.北京:法律出版社，1999:60.