公产保护的前提

三、公产保护的前提——公产所有权与使用权的分离

公产保护的难度主要来自于财产归属与财产利用的天然分离，也即公产(公物)所有权与使用权的分离。国家或集体均为集合性民事主体，任何一个公民或成员都不是国家所有权或集体所有权的主体，而国有财产、集体财产的经营必须由具体的法人或自然人操作。

对于所有权的争议与讨论由来已久，在《物权法》的讨论过程中直至最终出台后，又受到了更广泛的关注。然而，对于更现实的公产使用权规范的缺失，却一直未引起重视。事实上，公产存在和发挥效应最直接的指向是公共利益。民众能否真正享受到公产带来的利益，能在多大程度上实现公共利益是更值得思考的。其实，所有权和使用权之间的关联和分离，才是公产权利保护的关节点。

公有制对中国物权法的影响是多方面的。最根本的一点是公产与私产属性差别带来的规范上的差别。对于私有财产来讲，所有权、使用权、收益权等都很明晰;而公产则复杂得多。国有财产、集体财产的占有、使用、收益和处分，总是执于非所有人之手，也就是说，财产归属于国家或集体，但财产的利用或者说管理交给了一定的法人或自然人，即使是号称国家所有权代表的国有资产管理部门，其身份也非所有人，只不过是其职能不在于国有财产的具体经营而在于国有资产的监管。因此公产陷入一种“尴尬”:所有权人是一个集合体，似乎有形却又不具体，行使所有权的形式和制度成为重点;使用权行使也是如此，本应当是“公用”，但似乎并未解决“公用”的问题，甚至“公有”的外衣被别有用心的人借来掩盖“私有”的实质。

事实上，从社会发展的历史看，财产归属与财产利用的分离，在人类刚进入私有制时就已发生，但直至上世纪“二战”以前，这种分离还是个别的或是不重要的。因为当时财富主要集中于有体财产，财产的利用主要是所有人自己的事情。“二战”后，即使是私有财产领域也因进入信息时代发生了根本的变化。例如公司，正是典型的财产归属与财产利用高度分离的经营组织形式。而现代社会，二者的分离达到了前所未有的广度和深度，方兴未艾的股票、基金正是具代表性的资本运作模式。而公有制下国有财产、集体财产的财产归属与财产利用的天然分离，无疑强化了财产归属与财产利用分离的社会作用。在这一大背景下，仅仅停留在以“调整财产归属关系”为己任的传统物权制度及其理论，在应对现实生活的变化时已经捉襟见肘。财产归属关系即所有权仅仅能解决所有人与非所有人之间的关系，它调整的是所有人自己使用自己财产时与一切非所有人的关系;而当所有人将财产交由他人使用(或者管理)时，就不再是两方的关系，而是包括所有人、使用人、其他非所有人之间的关系。这种三方甚至更多方的关系需要建立一种有别于所有权的规则——以财产利用为起点和终点的规则。中国现行体制下的社会主义公有制使得中国社会对财产利用规则的要求更为直接和迫切。国有财产的利用中除了上述三方关系外，还多了一层——国家与代表国家所有权的职能部门之间的关系。这些职能部门作用的发挥直接影响国有财产利用中的各方当事人利益的关系。基于自身利益，他们有可能与国有资产经营者形成微妙的关系，甚至对国有资产的经营越俎代庖。就目前中国国有企业经营普遍存在的问题深入分析，这已经不是假设，而是症结所在。