抚养协议变更公证收费

六、海牙新的国际扶养公约草案

(一)公约的起草背景

1.国际背景

目前，在国际扶养领域，情况特别复杂，多种体制并存，既有海牙国际私法会议制定的公约，又有联合国制定的纽约公约，还有大量区域性公约和双边协议;既有全面性的，又有局部性的，涉及国际扶养义务执行体制的多种因素。对于从事这个领域或提供建议的律师或行政人员来说，法律指导问题很困难;对于受扶养权利人和扶养义务人来说，面临的情况不可充分理解。由于现存的国际公约过多，公约之间的协调和统一性不够，再加上各项公约存在这样那样的问题，从而导致公约运作的实际效果不佳。

就纽约公约而言，在实施过程中并没有取得理想的效果，特别是缔约国的数量有限，不同缔约国的传递机构和接受机构之间的合作也存在一些问题。从1999年海牙国际私法会议进行的一项调查的结果看，许多纽约公约的当事国对公约的执行情况表示不满。如澳大利亚表示，其主管机关在执行公约的过程中，常常遇到被请求国主管机关不及时采取行动，甚至完全不采取行动的情况。德国、瑞典和捷克也提到了类似的情况。更多的国家则提到对被请求国执行公约的具体程序缺乏了解，或者被请求国在执行请求时对认证、所需文件及其译本等事项提出了不合理的要求等。⁽⁵⁸⁷⁾

就海牙公约而言，1958年和1973年两项公约虽然为向国外追索扶养费案件提供了法律框架，但是，公约的实际效果远未臻理想。究其原因，一是两项公约的缔约国数目非常有限，截至2005年1月9日，只有20个国家批准或加入了1958年公约，另有18个国家批准或加入了1973年公约，其中有15个国家同时批准或加入了这两项公约，即同时参加这两项公约或者单独参加任何一项公约的国家总共只有23个;二是这两项公约规定的程序虽然有别于承认与执行普通案件判决的程序，特别是规定了一些有利于追索扶养费的内容，但是，两项公约都没有从根本上解决这些扶养权利人所面临的最大问题，即如何解决因在外国法院起诉或者要求外国法院承认和执行判决而可能遇到的各种实际困难。例如，根据海牙国际私法会议1999年编写的《扶养义务问题单答复摘要》⁽⁵⁸⁸⁾，在回答为何未批准或加入公约时，爱尔兰的回答直截了当地触及了这一点，即两项公约均“未规定行政协助”，爱尔兰同时建议修改公约时应包含行政协助与纽约公约相一致，并规定有关法律援助方面的条款，这将使公约更具有吸引力。⁽⁵⁸⁹⁾

2.国内背景

1956年纽约公约制定以来已过半个世纪，1973年海牙公约制定以来也已过去1/4个世纪。有关家庭扶养义务的国内法律和程序自那时以来有了很大的发展。这些改革集中在取得更高的效率并降低费用，特别是减少扶养义务人的诉求负担上。这些趋向已经很明显，在国际层面上也有必要考虑这些合理的改革。⁽⁵⁹⁰⁾

25年前，参加谈判的各国法律体制有一些共同的特性。大部分扶养判决是由法院按照个案处理做出的，法官拥有相当大的自由裁量权，可以决定合理扶养的构成，并同时考虑扶养义务人的承受能力和扶养权利人的需求程度。当然，这种个案公正体制已招致了一些国家的批评，因为这种实际运作会带来费用的高昂、效率的低下。扶养费通常不多，然而却要花费过多的司法资源，执行的问题也是一个较长的过程。进行扶养诉讼和执行判决而采取措施，带给扶养权利人的负担过重，获得定期生活费的希望又不大，困扰单亲家庭的贫困问题不可能通过公共机构的帮助全部加以解决。同时，许多国家由于扶养义务人不履行扶养义务，导致财政负担也加重。结果，各国纷纷进行改革，其目的一方面:在于减少执行扶养请求的个人成本负担，确保依赖家庭成员的人特别是儿童获得定期的生活费，另一方面，更加有效地执行扶养义务判决，并减少个人费用。

另外，随着现代通讯技术手段的发展，开拓和利用新的技术以加快处理国际扶养案件的程序也非常必要。如何确定扶养义务人的下落，如何查找扶养义务人的经济收入及来源，就是这方面比较明显的例子。这也应在国际层面上对有关使用或获取信息的条款加以思考。这些信息在一些国内体制中，可由电子数据保存，比如税务或社会福利机关建立的数据库，扶养权利人随时都可获取。这样既便于查找扶养责任人，又便于获取其有关收入或其他经济来源的信息。当然，在这个领域，也有必要考虑不同国家或地区对数据库保护的不同方法。

(二)公约的起草规划

1.现有公约的审查

海牙国际私法会议在1995年10月和1999年4月曾两次召开特委会对有关扶养义务的海牙公约和1956年纽约公约的运行情况进行审查。第二次特委会还被要求对修订这些海牙公约和缔结一项有关司法和行政合作规则的新公约的可行性进行研究。⁽⁵⁹¹⁾在佩利齐特(Michel Pelichet)起草的《有关扶养义务的海牙公约和纽约公约的运作的说明》⁽⁵⁹²⁾的帮助下，1995年特委会详细地审查了大量有关公约运作的实际问题。⁽⁵⁹³⁾但由于这次会议的目的并不在于考虑修改海牙公约或缔结新公约，因此，特委会没有对有关该主题的任何细节进行讨论。

1999年特委会准备了一份问题单⁽⁵⁹⁴⁾，发给各成员国，要求确认公约运作中的一些持续性问题，说明一些国家没有批准或加入公约的原因。常设局将编写的《扶养义务问题单答复摘要》又发给参加1999年特委会的国家，并起草了一份《修订海牙扶养公约和缔结一项新的有关司法和行政合作规则的公约的可行性说明》。⁽⁵⁹⁵⁾就体制改革问题，1999年特委会达成如下一致建议:“特委会已经检查了这些公约的实际运作情况并对其他一些地区性公约和双边性安排进行了考虑;承认有必要改善为儿童和其他需要依赖的人追索扶养费的国际体制并加以现代化;建议海牙会议启动一项新的全球性国际公约的起草工作。这项工作的实施应与其他有关国际组织特别是联合国进行合作。在进行这项任务的同时，海牙会议还应继续支持改进既有公约的有效运作和对公约的批准工作。”⁽⁵⁹⁶⁾

根据上述建议，2000年5月召开的总务委员会认为，起草一项新的全面的扶养义务公约应具有优先性，这将改进此方面既存的海牙公约，并纳入司法和行政合作规则。同时，应邀请海牙会议的非会员国特别是1956年纽约公约的签署国参加未来的工作。⁽⁵⁹⁷⁾2002年4月22～24日，海牙国际私法会议第十九届外交会议总务和政策第一委员会会议召开。会议重申了2000年总务委员会的结论，并指出，应作出任何努力以确保有关程序都能纳入大会。⁽⁵⁹⁸⁾

2.新的公约的起草

常设局从2001/2002年开始其有关新公约的起草准备工作，包括启动调查研究程序以及发放2002年新的问题单。⁽⁵⁹⁹⁾问题单分为四个部分，分别涉及既存国际公约的实践、国内体制的实践、新公约应包括的内容以及谈判的伙伴。根据回复，常设局编写了2003年《关于扶养义务新公约的问题单答复》。⁽⁶⁰⁰⁾

2003年5月5～16日，海牙会议秘书长在海牙和平宫国际法学院主持召开了启动新公约谈判的第一次特委会会议。这一次会议邀请了所有海牙会议的会员国、虽非海牙会议会员国但属于纽约公约成员国的国家以及其他一些提出建议或对该主题感兴趣的共46个国家，会议还邀请了11个相关的国际政府间或非政府间组织作为观察员出席会议。在会议开幕式上，荷兰国际私法常设政府委员会主席史特如肯(Teun Struycken)提名意大利的泊卡(Fausto Pocar)为会议名誉主席，选举西班牙的伯拉斯(Alegría Borr︶s)和澳大利亚的德格林(Jennifer Degeling)为报告员。在特委会期间，会议主席团建议成立一个工作组，后来成为准备国际扶养新公约草案的起草委员会。另外，还成立了一个有关扶养义务法律适用的工作组和两个有关信息的工作组。会议依次讨论了行政合作、承认和执行、管辖权、准据法、建立合作和确保遵守以及范围问题。会议还讨论了副秘书长邓肯和秘书罗铁尔(Philippe Lortie)分别提交的有关追索扶养费中法律援助和使用信息技术的两份文件。会议最后审查并通过了起草委员会提交的两份工作文件，分别涉及公约目标和行政合作、承认和执行、直接管辖权以及利用信息技术转移国际资金。

2004年1月12～16日，起草委员会在海牙举行了一次会议，起草了国际追索儿童扶养费和其他形式的家庭扶养费公约的工作草案。⁽⁶⁰¹⁾会后又分别对承认和执行外国扶养判决的程序⁽⁶⁰²⁾、资金转移和利用信息技术⁽⁶⁰³⁾、行政费用和法律援助⁽⁶⁰⁴⁾、扶养请求的国内或国际性质⁽⁶⁰⁵⁾等问题进行了讨论。

2004年6月7～18日，海牙国际私法会议举行第二次特委会，在1月份起草的工作草案的基础上进行了讨论和修改，最后拿出了工作草案的第二稿。⁽⁶⁰⁶⁾在这次会议上，特委会还对2003年有关扶养义务法律适用的工作组的建议⁽⁶⁰⁷⁾进行了讨论，考虑到有关法律适用的一般规则要在大多数国家之间取得一致非常困难，更无法纳入新公约的强制部分，因此决定有关法律适用的工作组应继续进行工作。

按照海牙国际私法会议的工作日程安排，有关扶养义务的新公约的起草和谈判，在2005年4月举行了第三次特委会，2005年10月举行了第四次特委会，2006年6月举行了第五次特委会，并计划在2007年秋天举行外交会议，通过新的公约。

(三)公约的起草框架

应当承认，国际扶养立法的基本目标在于:当扶养权利人和扶养义务人居住在不同国家时，能够方便儿童及其他受扶养人追索扶养费。对家庭中的扶养权利人来说，能够在自己的居住国获得扶养判决，并且该判决在扶养义务人的居住国能够得到执行是最理想的情形。然而，这一理想并非总能实现。在有些国家，并不能保证执行所有外国法院对本国扶养义务人作出的扶养判决。在此情形下，统一化的制度就要求建立一种“替代性方法”(Alternative Approaches)，特别是通过国家之间司法与行政合作机制的安排，来促进公约目标的实现。根据起草委员会于2004年1月和6月提供的两份工作草案，新公约的结构除扶养义务的法律适用问题需要继续进行调查和讨论外，其余依次为:第一章“范围和定义”，第二章“行政合作”，第三章“申请”，第四章“承认与执行”，第五章“被请求国的执行”，第六章“有关公共机构的附加条款”，第七章“一般条款”。

从公约起草的适用范围来看，新公约仍然适用于儿童扶养义务和其他形式的家庭扶养义务，但对其他形式的家庭扶养义务，是否包括非传统家庭的扶养义务，公约没有加以讨论。从1999年特委会的建议和后来的讨论来看，制定新的统一国际扶养公约的内容主要考虑以下几个方面:(1)有关司法和行政合作的规则是公约的本质性条款。保证获得扶养费的司法与行政合作程序和有关法律援助与协助是两个重要的内容，新公约将促进缔约国的有关机构彼此之间开展直接的合作。(2)公约在性质上应是一个综合性公约(Comprehensive Convention)。新公约的目标是希望在既存的管辖权规则、判决的承认与执行规则、法律适用规则以及司法与行政合作等问题上取得更好的协调和统一。新公约还应吸收现存公约的成功之处，特别是有关承认和执行扶养义务的条款。(3)公约应考虑将来的需要，以及国内和国际扶养费追索的发展，并充分利用信息技术的推进而带来的便利。比如，在案件信息的电子交流、扶养费的电子资金转移、及时反馈请求信息等方面，公约将考虑充分利用新的技术手段。(4)在结构上，未来新公约应将公约的最大有效性与必要的灵活性相结合，以便获得更多国家的批准。

(四)公约的起草重点

规定司法与行政合作机制是起草新公约的重点和关键。从两份工作草案中有关司法与行政合作的规定和2003年关于扶养义务问题的各国答复来看，其内容主要包括:行政合作的建立、亲子认定的合作、扶养费的评估、法律援助的提供、标准格式的制作、扶养费的快速支付、行政费用的负担，等等。

1.行政合作机制

从国外追索扶养费是一项十分敏感而复杂的工作。确立相应的法律制度极为重要，特别是要考虑在司法机关之外，还要充分发挥行政机关和社会团体的作用，以解决司法机关难以直接解决的扶养权利人向国外的扶养义务人追索扶养费时可能遇到的程序和经济方面的特殊困难。⁽⁶⁰⁸⁾公约草案除第2章第6～9条专门对中央机关的指定、中央机关的直接功能和其他功能、特殊措施的请求作了规定外，还在其他相应部分规定了扶养费的快速支付、公共机构的追索、免除认证等行政合作的内容。

很多国家都认为，新的国际扶养公约包括有关行政合作的规定非常重要。例如，芬兰认为，行政合作是极为重要的，在启动追索程序前就应提供这种服务，不论是扶养权利人还是扶养义务人。⁽⁶⁰⁹⁾当然，对行政合作方面的规定具体应包括哪些，各国的看法不一致。例如，以色列认为，新的文件应规定行政合作的最低门槛，向寻求判决承认和执行的扶养权利人提供。这项服务包括提供扶养义务人的详细资料，采取措施查找扶养义务人，提供被请求国有关程序的必要信息，扶养费的支付应以最经济的方式合作等。荷兰认为，在新的公约中应建立国际行政合作与外国扶养判决承认和执行规则相结合的体制。合作的领域应主要涉及如何在扶养义务人的惯常居所地国家执行在扶养权利人的惯常居所地国家获得的扶养判决。如果这样的判决不能得到执行，被请求国应提供帮助使原告在扶养义务人的惯常居所地国获得一个新的判决。⁽⁶¹⁰⁾克罗地亚还建议新公约应包含一个有关取消文书认证的条款，即发出国的法院或其他权能机构签发的文书在接受国使用时免于再次认证，取得与国内文书同样的法律效力。⁽⁶¹¹⁾这在公约草案第42条中得到了体现。

波兰认为，应明确中央机关的责任，包括互相快速地提供有关文件的信息和将要采取的相关行动。为此，中央机关之间的交流形式应加以合理化，请求形式应加以统一化。技术的发展，可考虑采用电子方式进行请求的转送，以避免因送交不完整或不清楚的文件而引起误解。英格兰和威尔士认为，应采用标准化格式和使用信息技术以便快速交流和翻译;规定良好的实践指南条款，对如何处理文件的不遵守、迟延和制作等方面的责任，制定标准协议，对公共机构追偿扶养费规定审查的方法;为扶养费的最经济支付建立全球性的电子资金支付制度等。⁽⁶¹²⁾美国认为，新公约应确保成员国在扶养费执行程序中的每个阶段都建立坚强有效的中央机关或其他有关机构。成员国应彼此向扶养权利人和扶养义务人提供帮助，包括适当提供有限的送达请求和司法协助。为每个案件提供联络的方式，以便及时对请求作出反馈。为了更好地开展合作，新公约还应考虑提供培训的机制，帮助各成员国履行其义务并监督其实施公约的进展。⁽⁶¹³⁾

2.身世认定合作

德国认为，身世的认定是确定扶养义务的先决条件，因此应快速进行这项程序。但这并不总是能够达到的，因为这项工作需要多方当事人(儿童、儿童的母亲、被指认的父亲、法院、医疗机构、专家等)一起展开，程序的进行一般在两个以上的国家。⁽⁶¹⁴⁾以色列认为，身世的认定在犹太教法看来是一个有争议的问题，因此只能做一般考虑。原则上，没有理由不进行身世认定方面的合作。新公约中应规定确定身世的条款，但只限于特定的扶养目的。这方面的合作是行政性而非财政性的。被请求国不应承担确定身世的经济负担，而应由父亲一方承担，但在法院能够确定其作为父亲的身份时，他可以拒绝承担。⁽⁶¹⁵⁾瑞典认为，身世和扶养义务的同时确定对程序的有效进行具有很大的价值。⁽⁶¹⁶⁾美国认为，有关身世认定的条款非常重要。考虑到目前许多国家没有为外国人提供此项服务，因此建议新公约应避免出现对儿童扶养判决的做出没有国家行使管辖权的情况。另外，考虑到各国之间对于身世认定的技术和费用相差很大，因此建议在谈判中对这个问题安排一个工作小组，由技术专家负责。⁽⁶¹⁷⁾

3.法律协助机制

公约草案第25条规定了行政费用和司法救助。申请人根据公约受到的法律帮助无须承担行政费用，除非公约另有规定。中央机关之间的协助，也无须承担费用。被请求国应根据公约为申请人提供有效的程序便利，包括必要时提供免费的法律建议和协助。当然，在有关程序只是促使申请人提交申请而无须协助以及中央机关提供此种帮助的情形下，被请求国并无义务提供此类法律协助。法律协助的幅度不应低于国内案件在同样情况下得到的权利。扶养权利人在原判决国已享有全部或部分法律援助或者免除费用，则在承认和执行的任何程序中都有权享受被请求国提供的最大便利的法律援助或最大程度的免除费用。而且，不应要求扶养权利人在根据公约提起的程序中为诉讼费用和其他支出的费用提供任何保证、有价证券或抵押。

实际中，法律协助机制包括“行政协助”(administrative assistance)与“法律援助和建议”(legal aid and advice)，在不同国家，它对国内居民和国外居民采取的形式有所不同。例如，在日本，行政的帮助只对国内居民的原告提供，一般由地方政府通过专家比如律师提供最好水平的特殊咨询服务，而对非日本居民不提供行政帮助。享受行政帮助的申请者必须是单亲家庭中的父(母)亲。而法律援助包括律师提供的免费法律咨询服务，以及在法院诉讼中由律师提供法律帮助。法律援助协会(the Legal Aid Association)代表受益者向律师支付费用，而非日本居民通常得不到上述法律援助。获得法律援助者必须具备以下条件:申请者为无行为能力;案件有合理的胜诉机会;以及案件应符合法律援助的目的。⁽⁶¹⁸⁾在荷兰，法律援助方面，通常由荷兰中央机关提供法律援助、协助和咨询，这些协助和咨询是免费的。在法律代理方面，对居住在1956年《纽约公约》缔约国境内的原告，通常由中央机关为其进行诉讼代理，这种代理也是免费的。⁽⁶¹⁹⁾

在英格兰和威尔士，法律援助的公共基金对所有“适格的人”提供。所谓“适格的人”是指正在寻求有关英国法的建议或使用英格兰和威尔士法院程序并属于儿童扶养计划案件的申请人。法律援助的主要方式是对申请者提供法律帮助(legal help，通常用于诉讼外的咨询)和法律代理(legal representation，用于诉讼中的代理)，但对不同的人提供帮助的水平不同。所有的基金申请将根据个案并考虑申请人的经济状况和申请的意义来决定能否获准。帮助和咨询可以由儿童扶养机构的国民咨询热线、客户帮助热线以及网站提供。英国儿童扶养框架属于行政性而非对抗性。对于法律代理，没有任何要求，但一般仅在有限的情况下，或由法院而非儿童扶养机构做出扶养判定时才能获得。⁽⁶²⁰⁾在美国，儿童扶养执行机构为美国居民和在国外的申请人提供了广泛的执行服务。由各州执行机构提供的服务包括查找父母的下落，确定儿童的身世，追索儿童和配偶的扶养费，提供法律和行政协助等。由私人机构提供的法律帮助则需要根据个案，取决于申请人的住所、经济状况和服务的范围。同时，法律服务提供者对国外的居民是否提供帮助具有选择权，而且不适用于通过美国儿童扶养体制的情形。⁽⁶²¹⁾

4.标准格式的制作

以色列认为，为确保请求程序的有效，标准格式显得相当重要。有关标准格式条款应按照行政合作条款加以处理。标准格式应以英文或法文制作，并应至少包括扶养判决的详情、做出判决所考虑的特殊情况。扶养费的支付数额应以扶养义务人的实际收入的百分比表示，如实际收入未知，则以其他标准计算方法为准。⁽⁶²²⁾芬兰认为，标准的格式和程序比较重要，便于程序的开展，并减少费用。这种格式应以多种语言做成。⁽⁶²³⁾美国认为，国际扶养安排的有效执行要求形式和程序的标准化。双语格式能够减少提交国际请求所需的很多翻译要求，从而节省时间和费用。法庭对其以前看过的标准格式所规定的信息具有可信赖性。在具有约束力的国际协议中规定明确的格式，唯一不具有可行性的是，这种格式要迎合世界上这么多的语言并能随时做出修改。但是，新公约应规定格式的发展和定期修改的机制，甚至在新公约起草完毕和处理格式的常设机制建立之前，应考虑建立格式工作组，以便决定哪一种格式最好并加以发展。使用统一的国际请求书对很多国家来说也很有用。当然，在使用这些格式方面应提供培训，以便了解成员国各自的程序要求。