环境法治的表达与实践

环境法治的表达与实践

——龙阳湖环境污染连环案评析

曾祥斌^[1]

一、诉讼背景

（一）案件背景

在号称千湖之省的湖北，湖泊是它引以为傲的自然资源。但随着中国特色的市场经济的发展和各项经济刺激计划的实现，湖泊数量在急剧减少的同时，幸存的湖泊也面临着严峻而紧迫的污染威胁。湖北省的省会武汉市同样如此。滨江滨湖的城市特色虽一如既往地成为政府文件和领导报告中的优势资源，但是实际上，武汉市目前的大小湖泊除日益缩小的湖面及只剩下地名的湖泊外，幸存下来的湖泊也在工业化和城市规划的失误政策中，一步步走向死亡。湖泊的污染问题，以及如何面对湖泊的污染问题，正是检验我国关于水污染防治的法律，以及我国环境法治的最佳切入点。

本案所涉及的龙阳湖是位于武汉市汉阳区的一个面积达1500多亩的天然湖泊，因湖面形状像一条蜿蜒曲折的龙而得名。作为一个渔业养殖湖泊，龙阳湖自1950年以来就一直是武汉市国营汉阳渔场重要的天然渔业生产基地。50多年来，渔业养殖一直是渔场职工的全部收入和生活来源，而龙阳湖又是渔场最重要的产业支柱。据主管该渔场的武汉市园林局介绍，早年湖水清澈见底，曾创下年产鱼30万公斤的高产纪录。不过20世纪末以来，随着大量生活污水和工业废水的排入，龙阳湖水质逐年恶化。据承包龙阳湖、具有养殖资格的马长松称，当年承包龙阳湖划定的水质标准为II类水质，即为一般鱼类养殖湖泊，而如今的水体为劣V类水质。

全民所有制企业武汉市国营汉阳渔场的主管部门是武汉市园林局，该渔场拥有的养殖湖泊包括墨水湖、龙阳湖和南太子湖。在湖水逐年污染，死鱼事件频发的情况下，如何养活几百号职工成为渔场领导的头等大事，为此渔场方面每年都会向政府有关部门反映所属湖泊的污染情况，要求转产并且安置渔场职工，但是从来没有得到任何形式的承诺和解决，渔场只好继续在污染的湖泊里养鱼，以养活众多的职工。为了激发职工的生产积极性，他们根据渔场实际，采取了湖泊承包的方式解决职工的生存问题。每个湖泊的承包人必须安置一定数量的渔场职工，采取自由组合的形式集资承包。

马长松是龙阳湖的养鱼牵头承包人，承包期自2004年起至2008年底止，承包协议规定应安置37名渔场职工，并每年向渔场方面缴纳承包费24万元。在马长松之前的一个承包周期内，虽因湖水污染，每年龙阳湖有死鱼事件的发生，但仍有一些基本收成。马长松的承包期开始后，天气稍有变化，翻塘死鱼事件时有发生，2004年4月至2006年底，大面积污染死鱼事件就达20余起，仅2006年6月22日至23日，两天就死鱼3万余斤。马长松等承包人无法承受如此频繁的死鱼事件，开始向政府有关部门反映。政府各级部门都承认龙阳湖死鱼是由湖水长期污染所致，但对如何有效解决污染死鱼并彻底解决龙阳湖的水污染问题，却均三缄其口。到了2006年10月底，龙阳湖再次死鱼。为了引起相关部门的重视，马长松采取了一个大胆的办法——用沙袋堵死排污沟。

2006年11月1日一大早，马长松号召职工用800多只土袋堵塞了通往龙阳湖的龙阳明渠，并向媒体爆料。马长松告诉记者，该排污口每天向龙阳湖排放大量生活及工业废水，湖水受污严重，渔场今年多次出现的“翻塘”现象使赖以为生的养殖业难以为继。在向多家主管部门反映无果的情况下，他只好采取“积极抵抗”的措施。下午4时，武汉市汉阳区十里铺一带污水漫溢，“护鱼大堤”终于引起了有关部门的“重视”，武汉市水务局监察大队紧急出动，赶到现场移开了沙袋，然而武汉市环保部门工作人员仍表示对这个排污口无可奈何。

（二）法律背景

我国环境法制的表达是严谨而全面的，自2008年6月1日起实施的新修订的《水污染防治法》，在民事责任方面增加了一些新的规定，主要包括：

在确定民事责任的承担原则上，规定因水污染受到损害的当事人，有权要求排污方排除危害和赔偿损失（第85条第1款）。

在举证责任的分担上，规定因水污染引起的损害赔偿诉讼，由排污方就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任（第87条）。

对因水污染受到损害的当事人众多的，规定可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼（第88条第1款）。

在支持诉讼和法律援助方面，规定环保部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼；国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助（第88条第2、3款）。

在当事人对有关水污染监测数据的取得上，规定因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托环境监测机构提供监测数据；环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据（第89条）。

在免责事由方面，规定：不可抗力造成水污染损害的，排污方不承担赔偿责任；由受害人故意造成的水污染损害，排污方不承担赔偿责任。由受害人重大过失造成的水污染损害，可以减轻排污方的赔偿责任；由第三人造成的水污染损害，排污方承担赔偿责任后，有权向第三人追偿。（而旧法规定：水污染损失由第三者故意或者过失所引起的，第三者应当承担责任。）

《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第39条：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当受理。

《中共武汉市委武汉市人民政府关于印发〈武汉市机构改革方案〉和〈武汉市机构改革方案实施意见〉的通知》（武发［2001］20号）中规定的武汉市环境保护局的职责范围包括：第3项“统一监督本市辖区内各部门、各单位以及个人贯彻执行国家环境保护有关标准”。第4项“统一监督管理废水、废气、固体废弃物等污染物、污染源的防治工作；处理群众有关环境保护的来信来访”。第6项“负责本市排污申报登记与排污许可证、排污收费、‘三同时’、限期治理等环境管理制度的组织实施。”第9项“统一管理本市环境监测工作，监督检查环境监测制度、环境监测规范的实施”。第11项“指导和协调各区环保部门、市人民政府其他部门环境保护工作”。

二、诉讼进程

2006年12月25日，在曾祥斌律师的帮助下，马长松向武汉市汉阳区人民法院提起民事诉讼，要求武汉卷烟厂、武汉市城市排水发展有限公司、武汉市水务集团有限公司、武汉市城市建设基金管理办公室、武汉市城市建设投资开发集团有限公司等5被告，停止排放对原告的渔业养殖造成损害的污水、排除危害，连带赔偿原告从2004年4月29日至2006年年底止的渔业养殖损失共计2 399 918.2元。在案件办理过程中，代理律师满怀希望地求助于武汉市环保局，要求该局帮助提供龙阳湖周边排污单位的相关情况，但武汉市环保局以数据保密和没有相关资料为由拒绝了律师的取证要求。民事侵权案件于2007年7月17日和11月15日两次在汉阳区法院开庭审理后，一直没有下文。

除获得经济赔偿外，我们^[2]还希望通过本案刺激相关的政府部门，把龙阳湖的污染治理问题提到议事日程，以解决后顾之忧。为此，我们设计了将武汉市政府和武汉市环保局等政府部门拉入诉讼的方案。2007年4月19日，曾祥斌律师以中国政法大学污染受害者法律援助中心志愿律师的身份帮助马长松起草了三份内容相似的《关于请求依法履行法定职责保护龙阳湖养殖水体不受污染的函》，分别寄往武汉市政府、武汉市环保局、武汉市水务局，要求这些部门履行法定职责，否则将采取法律救济手段以维护自己的权益。在通过特快专递将函件寄出时，我们特地在邮件详情单上注明了“关于请求保护龙阳湖水体不受污染的函”字样。

4月28日武汉市水务局回函称，该局仅为水行政主管部门而非水污染防治主管部门，造成龙阳湖污染的主要是周边工厂的污水排放，有关龙阳湖水质的问题，可以从有关部门了解全面的信息。龙阳湖的养殖功能只是其诸多功能之一，养殖需服从社会公共安全的需要。武汉市政府和武汉市环保局则未予回函。

在申请行政机关履行法定职责的60天期限后，2007年7月12日，马长松向武汉市中级人民法院提起行政诉讼，状告武汉市环保局和水务局，请求：第一，判令武汉市环保局和水务局两被告履行法定职责，立即采取有效措施，制止对龙阳湖的继续污染行为。第二，判令被告赔偿因其不作为行为导致湖泊继续污染，给原告造成的经济损失2元。第三，判令被告承担本案的诉讼费用。7月24日武汉市中院将该案指定给武汉市硚口区人民法院管辖。

同年9月12日，硚口区法院要求我们将两起行政诉讼案件的被告由武汉市环保局和武汉市水务局分别变更为武汉市汉阳区环保局和汉阳区水务局，被我方予以拒绝。10月24日和10月31日，硚口区人民法院分别开庭审理状告市环保局和水务局的行政诉讼案件。11月22日，法院分别下达行政裁定书，驳回了马长松的起诉。我们随即通过相关的渠道和媒体，向公众展示了本案的实际审判逻辑和做法，使该案成为公众关注的案件，并毫不犹豫地向武汉市中级人民法院提出上诉。

2008年2月20日是武汉市中级法院确定的二审开庭的日子，接到开庭的通知后，我们立即告知了准备出庭支持本案的中国政法大学污染受害者法律援助中心主任王灿发教授，和王灿发一同到武汉的还有几家外国的电视媒体。这些外媒并没有获得进入法庭采访的机会，但是他们守候在法庭之外等待庭审结果的身影，仍然给武汉市中级法院造成了很紧张的气氛，法院安保人员悉数到场，如临大敌。

庭审过程十分顺利，审判的过程看起来也很公正，但庭审后案件就进入了公开化的“暗箱操作”阶段。所谓公开化，是因为主审法官明确告知我们，案件已经向市政府汇报，要我们等待市政府的统一协调，法官丝毫没有觉得这种做法有何不妥。指其“暗箱操作”，是因为在整个政府各部门的协商过程中完全排挤了作为当事人一方的我们；而我们的对方当事人，包括武汉市环保局和武汉市水务局却始终参与其中。经过100多天的漫长等待，2008年6月13日，法院通知我们参加最后的协调会。

后来我们从相关资料得知，5月27日，市政府秘书处“会同市法制办、市水务、园林、财政局、市中级法院、汉阳区法院就马长松因湖水污染要求民事补偿的费用筹措和如何支付问题，进行了认真研究，并达成一致意见”。汉阳区法院向武汉市法制办出具了“建议函”，这份抄送武汉市中级法院的建议函说：“本院在审理原告马长松诉被告武汉卷烟厂等5被告环境污染侵权赔偿纠纷一案中，经审查原告提供的湖北省渔业环境检测站对汉阳渔场龙阳湖2004年至2006年污染死鱼事故渔业损失评估鉴定报告、承包期间的财务账目、现场照片等证据，查明经济损失为1 946 493元，考虑到死鱼的清理尚须一定投入等情况，建议在协调对马长松的补偿事宜时，补偿数额以不超过200万元为宜。”

2008年6月16日，按照上述各部门达成的“一致意见”，并在武汉市中级法院和汉阳区法院法官的“把关”下，即“要求马长松在撤诉申请中写明今后未经依法批准不得再在龙阳湖水体养鱼，并放弃一切民事、行政实体权利，今后不再以同一理由提起民事、行政诉讼以及信访诉求”。马长松分别向武汉市中级法院和汉阳区法院递交了撤诉申请书。“补偿费”200万元“纳入龙阳湖截污工程，由市财政局安排专款拨付到市水务局清水入湖工程费清单账户后，市水务局将该补偿款先行支付给市园林局”，然后“由市园林局凭生效的民事和行政准予撤诉裁定向马长松支付赔偿款”200万元。

至此，民事案件和行政诉讼案件最终得以捆绑解决。

三、诉讼的法律要点

本连环案中的民事诉讼和行政诉讼是基于一个共同的诉讼目的而连环提起的。对马长松来说，经济损失的赔偿是第一位的，其次是如何解决龙阳湖的水污染问题以保证以后几年不再死鱼，其中律师应助其解决的法律难点和要点如下：

（一）谁为城市生活污水的污染损失负责

双方对本案中侵权的事实要件，如原告的死鱼损失、被告卷烟厂的排污行为以及排污行为与死鱼损失之间的因果关系均无争议。争议在于其余几个自身未排污的被告是否适格以及基于什么理由应承担环境污染的侵权责任问题。

在前期的调查过程中，我们发现龙阳湖的污水一部分是工业污水，其中规模最大、排污量最大的是武汉卷烟厂；另一部分污水为生活污水，那么生活污水的责任主体是谁呢？这是本案的一个难点，城市居民缴纳的水费中的污水处理费给了我们一点启示。

根据2002年《国家计委、建设部、国家环保总局关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，在城市范围内排放污水、产生垃圾的单位和个人（包括使用自备水源的），均应缴纳污水处理费和垃圾处理费；污水和垃圾处理费的征收标准可按保本微利、逐步到位的原则核定；征收的城市污水和垃圾处理费应专项用于城市污水、垃圾集中处理设施的运营、维护和项目建设；逐步实行城市污水、垃圾处理设施的特许经营。国家计委、财政部、建设部、水利部和国家环保总局《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》要求：“污水处理费定价要补偿成本、合理回报、实现保本微利。”

从上述文件精神不难看出，征收污水处理费的目的就在于加强城市环境保护，改变城市湖泊的水污染。根据武汉市水务集团网站公布的信息，经湖北省政府同意、湖北省物价局批准，武汉市污水处理费的征收标准由现行每吨0.40元调整为每吨0.80元，新标准从2003年7月1日起随城市供水价格抄见水量执行。根据这些规范性文件和信息，我们将负责收取、管理、使用武汉市污水处理费的几家企业如武汉市城市排水发展有限公司、武汉市水务集团有限公司、武汉市城市建设基金管理办公室、武汉市城市建设投资开发集团有限公司共计四家企业单位列为被告，我们认为，这四家企业作为被告是适格的且应承担民事责任。

我们在诉状中指出，被告武汉市城市排水发展有限公司作为负责城市污水处理、排水工程建设、运行维护、管理服务以及收取污水处理费的企业，自1995年成立以来，长期疏于管理，将有毒有害的污水收纳汇集后，通过其排水管道直接排往龙阳湖，是造成龙阳湖污染的主要原因；被告武汉市水务集团有限公司向排水户收取了污水处理费，却不对排往龙阳湖的污水进行任何处理，也是造成龙阳湖污染的原因；被告武汉市城市建设基金管理办公室和武汉市城市建设投资开发集团有限公司是负责武汉市污水处理费的规划使用单位，对排往龙阳湖的污水造成的死鱼损失也应承担责任。

（二）行政诉讼被告的层级管理与被告是否适格

本连环案行政诉讼案中，最大的问题就是其主体是否适格的问题。武汉市环保局在答辩状中称，原告马长松将武汉市环保局作为被告是诉讼主体错误，在承认龙阳湖被污染的前提下，武汉市环保局认为：“地方人民政府应当对环境质量负责，采取措施改善环境质量；水行政主管部门是城市排水工作的主管部门，也是负责湖泊保护、管理、监督的部门；汉阳区环保局是对龙阳湖周边的工业企业行使环境监督管理权的部门，所以，我局不应是诉讼的适格被告。”即便是在法院开庭审判面对“统一监督管理废水、废气等污染物、污染源的防治工作”法定职责的时候，武汉市环保局仍坚称自己不应对龙阳湖的环境污染负监督管理的责任。面对《武汉市湖泊保护条例》中的“市水行政主管部门负责全市湖泊的保护、管理、监督”的规定，本案另一被告武汉市水务局也在答辩状中称：“水行政主管部门不是水污染防治的主管部门，不具体负责有关湖泊的保护管理工作。”

对武汉市环保局的案件，硚口区法院认为：保护环境人人有责，原告马长松力图通过诉讼程序寻求保护合法权益的方式值得肯定。我国环境保护实行的是地域管辖，法律法规及地方法规明确赋予地方各级人民政府及其环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境保护工作实施统一监督管理。龙阳湖地处汉阳区，其管理权限理应由该区人民政府及相应的环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境保护工作实施统一监督管理。因此，武汉市环境保护局认为其不是适格被告的抗辩理由成立，该院予以采纳。

对武汉市水务局的案件，硚口区法院认为：被告市水务局是本市水行政主管部门，其法定职责是负责全市湖泊的保护、管理、监督。法律和地方性法规并没有赋予水行政主管部门水污染防治的法定管理职能。原告马长松以武汉市水务局为被告提起行政诉讼，属于被诉主体错误。

在上诉状中我们指出，一审裁定认为“我国环境保护实行的是地域管辖”，“龙阳湖地处汉阳区，其管理职权应由该区人民政府及相应的环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境保护工作实施统一监督管理”，“武汉市环境保护局不是适格的被告”的认定是错误的。龙阳湖地处武汉市汉阳区，既然被上诉人负责武汉市范围内所有的环境保护工作，那么汉阳区龙阳湖当然在其管辖范围内。根据《中华人民共和国环境保护法》第7条第1款、^[3]《中华人民共和国水污染防治法》第4条、^[4]《湖北省环境保护条例》第7条之规定，武汉市环境保护局负有武汉市辖区内的环境保护工作职责。而且，根据《中共武汉市委武汉市人民政府关于印发〈武汉市机构改革方案〉和〈武汉市机构改革方案实施意见〉的通知》中规定的武汉市环境保护局的职责范围中规定了武汉市环境保护局的法定职责，其范围包括武汉市辖区，毫无疑问，其中包括对龙阳湖的保护。此外，《武汉市湖泊管理条例》第15条第2款、^[5]《武汉市湖泊管理实施细则》第19条、^[6]《武汉市城市排水条例》第5条^[7]等地方法规的规定都说明了武汉市水务局应为适格被告。

重点其实不在环保局和水务局是否具有这些法定职责，而在于被告及硚口区法院以层级管理为借口，将具体的职责推向基层机构。中国各基层行政管理部门要受上级行政部门的领导和管理，基层的环保局和水务局等类似的行政管理部门，都是在全市相应部门的领导下开展工作，但层级管理并不能成为被告逃避法律责任的借口。但硚口区法院的法官一再要求原告承认龙阳湖在汉阳区，他们认为，“龙阳湖地处汉阳区，其管理权限应由该区人民政府及相应的环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境保护工作实施统一监督管理”。按照这种逻辑，同样可以得出下列结论，即“龙阳湖地处武汉市，其管理权限理应由该市人民政府及相应的环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境保护工作实施统一监督管理”。

四、对本案的思考

首先，本案彰显了环境法治表达与实践的背离。我国关于环境保护和环境诉讼的立法，均有十分正当化的理想描述和表达，司法为民，公正执法言犹在耳。但仅从行政诉讼的一审，我们看到的现实却是另外一番景象。

首先，法院受政府影响难以秉公执法。硚口区法院主审法官在收到被告的答辩意见后，于2007年7月12日通知原告，要求原告撤诉，理由是两被告均不是适格被告，并要求我方变更被诉主体，并说明如果我方不变更，则法院肯定会下裁定。第二，一审开庭过程中法官站在被告一边与原告律师辩论，且不给原告代理人展开观点的机会，甚至没有给代理律师发表代理词的时间。第三，武汉市中级法院将案件指定给硚口区法院，却不给原告任何理由。第四，法院在立案过程中就与被告进行了充分沟通。表现在：武汉市环保局给一审法院的答辩针对的法院是武汉市中级人民法院，根据立案规定，只有办理完案件受理手续之后，法院才会向被告送达起诉状副本。本行政诉讼案是在硚口区法院办理立案手续的，送达副本的应当是硚口区法院，被告本不可能知道案件曾在武汉市中院审查过，又怎会向中院出函？第五，被告在开庭过程中，明确要求法庭“驳回诉讼请求”，可是法庭却是“驳回起诉”。

在本案二审过程中，武汉市中级法院与汉阳区法院协同，配合武汉市政府各部门的整个协调，更是彰显了中国式处理环境纠纷的模式——法院并未秉承法律处理纠纷，而是参与到政府的利益协调中，迫使原告方放弃其诉求。武汉市中院的某负责人曾在与政府部门的协调会上说过：“本案原告背后有高人指点策划，从法律上看，原告的诉请合理，被告由于没有履行自己的法定职责，的确应当败诉。而且即便我们中院强行维持一审裁定，原告肯定不服，由于原告同时还向武汉市政府寄交了函件，武汉市政府也未予回复，原告还会继续提起行政诉讼。因此，为避免原告再告，我们也不能裁定维持原判。”

法律的表达与实践的严重背离，不仅是政府相关部门，更是这个法律制度中的法官、法院。

由本案不难看出，在环境公益诉讼中，难题不在于原告起诉资格与诉讼费用，而在于法院的角色定位问题。与得到一个公开公正的审判结果相比，找到一个具备我国《民事诉讼法》第108条规定的“有直接利害关系的原告”并不特别困难；困难的是，案件起诉到法院后，法院会派出怎样的法官，依据怎样的思路如何对案件进行审判？如果环境纠纷案件——不管是否环境公益诉讼案件——在法院能够得到比较合理的判决的话，这对律师和当事人的影响将是根本性的。可是，现在环境纠纷案件的审理结果与表达却总是相距甚远。

其次，政府和行政机关，尤其是环境保护行政机关的强势地位，使得环境纠纷案件很难有一个相对平衡的诉讼格局。本案涉及的龙阳湖污染问题，污染是自武汉卷烟厂搬迁到龙阳大道开始的，但在马长松起诉武汉卷烟厂的环境污染民事赔偿案件中，我们始终无法得到武汉市环保局、汉阳区环保局等行政单位的支持，即使是在行政诉讼开庭过程中，原告向武汉市环保局问及武汉卷烟厂每年向龙阳湖排放的废水量、排污许可证等情况时，环保局也是置之不理。环保部门虽承认龙阳湖污染，但在接函后，没有一点哪怕是象征性的动作。因此笔者认为，环境公益诉讼的一个突破口应为对环保部门开展一系列的行政诉讼。

再次，污染企业是各级政府的纳税大户，各级环保部门也靠收污染企业的排污费解决很多实际问题，它们在交纳了排污费等费用后，换取的是环保部门的保护。原告状告排污者，环保部门本能地觉得是告了自己，所以自我归队就归到了被告一边。面对每个具体的纠纷案，他们并未感到环境法律的约束，也全然不顾口惠而实不至的虚伪表达。

关于环境公益诉讼，困难的不是原告资格不能扩大等问题，而是那些已经形成的诉讼案件为何不能得到公正对待的问题。如果已经诉讼的环境案件，尤其是环境行政诉讼案件，总是可以得到公正的对待，无疑比扩大原告资格更有激励价值。目前的关键问题是，我国还没有一个有效的激励反馈机制，让律师及可能的当事人去积极地创设各种诉讼，从而使之成为鼓励和激发公众积极参与维护环境公共利益的有效渠道。

【注释】

[1]湖北晴川律师事务所律师，马长松系列案代理人之一。

[2]本文中我们指原告及代理律师。

[3]《中华人民共和国环境保护法》第7条第1款规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”

[4]《中华人民共和国水污染防治法》第4条规定：“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。”

[5]《武汉市湖泊管理条例》第15条第2款规定：“任何单位和个人不得在中心城区范围内新设排污口。市水行政主管部门应当作出关闭现有排污口的规划，报市人民政府批准实施。”

[6]《武汉市湖泊管理实施细则》第19条规定：“水行政主管部门应当采取措施，在市人民政府规定的期限内逐步关闭湖泊周边现有的排污口。”

[7]《武汉市城市排水条例》第5条规定：“市水行政主管部门是本市城市排水工作的主管部门，负责全市城市排水管理工作。市水行政主管部门可以委托所属的排水行业管理机构负责城市排水日常管理工作。”