购买国货制度

第四节　购买国货制度

“购买国货”制度是政府采购法中的重要制度之一，美国、阿根廷、日本、韩国等许多国家法律中都有相关规定。购买国货制度(buy—national policies)又称“歧视性政府采购”制度(Discriminatory government procurement policy)，是指一国为了本国的经济和政治利益而采取偏向自己国内供应商的政府采购政策和措施。该制度的存在有着深厚的理论基础。

一、购买国货制度体现了政府采购的公共属性

政府采购，也称公共采购(Public Procurement)，是指公共部门为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序(按国际规定一般应以竞争性招标采购为主要方式)，利用国家财政性资金和政府借款，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程及服务的行为，具有明显的公益性。

第一，资金来源具有公益性。政府采购资金来自国家财政，主要来源于税收，因此，政府采购资金的本质属性应当是公共资源。根据公共产品理论，公共资源属于“准公共产品”，在受益方面具有非排他性。而根据财政收入“取之于民，用之于民”的原则，政府采购的商业机会应该公平地给予每一个纳税人，不得采取歧视性措施剥夺他们应有的权利。实现这种权利的途径之一就是通过采购本国货物、工程和服务。

第二，行为和目的具有公益性。政府采购是政府为满足社会公共需要，使用财政资金，代替社会公众进行的采购。其实质上是社会公众采购，根本目的是维护纳税人的整体利益。

第三，社会影响力具有公益性。政府作为消费市场上最大的购买者，其购买行为的主导地位和影响力将会带动整个市场，在社会经济生活中起着举足轻重的作用。不能仅考虑节约财政资金，更应当从国家和社会利益出发，支持和引导民族产业发展。

二、购买国货制度符合政府采购的调控性目标

政府采购的目标体系可以划分为经济性目标和调控性目标。现代经济法是一种社会本位之法，作为其重要组成部分的政府采购法，无疑也要体现其社会本位性。这种社会本位性在其目标体系中主要表现为调控性目标。所谓调控性目标，又称“公共政策目标”，是指政府通过立法所确立的，通过其采购活动所推行的政治、经济、社会或者环境等体现社会公共利益的政策目标。也有西方学者将其称为“次级政策”，是指合理经济成本以外的其他政策。“次级政策”在世界各国的政府采购立法和实践中被赋予了普遍性的关注和采纳。^[9]它主要包括:采购国货，促进自主创新和保护民族工业，保护环境，协调区域发展，促进中小企业发展等。

在市场经济条件下，政府采购实际上就是财政支出方式的市场化，即政府通过市场化的运作方式，将公共需求和私人产业发展得以契合。^[10]但是根据市场失灵理论，由于市场机制本身固有的缺陷，政府采购资金的使用也会出现市场性滥用，也就是英国经济学者哈丁所说的“公共的悲剧”。这是市场本身无法逾越的障碍，需要依靠政府摆脱困境。因此，政府采购除了考虑经济性目标外，还要注重宏观调控，通过购买国货方式引导公共资源流入本国企业，帮助国有产品拓宽发展空间。

三、购买国货制度符合国际惯例

从国际上实行政府采购制度的国家来看，没有一个国家的政府采购市场是完全开放的，购买国货已经成为这些国家政府采购法的基本原则之一。

1.美国对此进行了单独立法。《购买美国产品法》明确规定:美国政府必须购买本国的货物、工程和服务，除非有关机构或部门的负责人断定，本国所采购的货物或服务的价格“不合理”，或者购买它们将不符合美国的公共利益。

2.欧盟《公共采购指令》在规定了非歧视待遇、透明度等原则的适用例外。同时，德国、挪威等欧盟国家法律规定，采购金额达到500万欧元以上的工程、20万欧元以上的货物和服务，必须在欧盟范围内采购。也就是将欧盟作为一个整体而言的购买“国货”制度。

3.日本通过立法的形式规定在招投标的程序上必须注重投标者在日本的业绩，这就使外国产品难以入围。此外，日本还巧妙利用政府采购协议中的例外条款，制定保护措施，默许地方政府和特殊法人采用不公开、不公平的做法保护本国企业中标。

4.法国现行的《政府采购合同条例》、《公共工程招标条件》等法令也规定，航空、铁路、电信等要害部门，应优先购买本国产品。

除此之外，还有如泰国、波兰、澳大利亚、马来西亚等许多国家都有类似的规定，购买国货原则已经成为多数国家所遵循的国际惯例。

四、购买国货制度符合WTO相关规定

1.政府采购是WTO一揽子协议规定的自由贸易原则的例外

1947年的《关税与贸易总协定》规定第3条规定，有关货物贸易实施国民待遇的规定不适用于“有关政府机构采购供政府公用、非商业转售或非用以生产供商业销售的物品”;《服务贸易总协定》第13条规定，最惠国待遇条款、市场准入条款和国民待遇条款不应适用于关于政府机构为政府目的而采购服务的法律、法规或要求，而不是为商业转售或为商业销售提供服务之目的;《与贸易有关的投资措施协定》第3条和其他WTO一揽子协议中也有类似规定。也就是说，成员国在政府采购中对外国产品实行歧视待遇而并不违背WTO义务。

2.购买国货是WTO《政府采购协议》(GPA)的例外

(1)GPA是WTO框架下的一项诸边协议，并非多边协议，由WTO成员通过双边谈判的方式自愿加入，只对签署方具有约束力。因此，GPA缔约国的政府采购，对来自非GPA缔约方的货物、工程或服务仍可采取购买国货原则。

(2)GPA非歧视原则仅适用于其附录一开放清单范围内的政府采购，该清单内规定的适用GPA的货物、工程、服务、采购主体、采购限额都由成员之间谈判确定。而对于在此清单范围之外的政府采购、GPA第23条等规定的例外情形和成员间约定不适用GPA的例外等，GPA成员国仍可遵循其本国或地区国货政策。

五、购买国货制度并不必然构成贸易壁垒

购买国货本质上是在政府采购领域对国外供应商给予歧视待遇，很容易被作为保护本国产业的非关税壁垒。但是，经济学家Trionfetti通过一个简单的模型证明了歧视性政府采购政策并不必然构成贸易壁垒:当政府采购需求低于国内产出时，歧视性政府采购政策使政府对外国产品的需求转移到私人市场需求;只有当政府采购需求高于国内产出时，歧视性政府采购政策才会导致国内产量上升，部分地取代进口，从而改变自然状态下的国际贸易分工。从纯经济学的角度上，国货采购制度有可能仅仅是将公共市场的需求转移到私人市场，并不必然导致贸易保护^[11]。

【案例12-3】

美国“购买美国货”案

2009年2月17日美国总统奥巴马签署了7870亿美元的经济刺激方案，即《2009年美国复兴与再投资法案》(American Recovery and Reinvestment Act of 2009)，通称“美国经济刺激法案”。其中的“购买美国货”(Buy American)条款，不仅在美国遭到工商界的反对，也在世界上受到很多指责。

基于此，美国方面解释说，该经济刺激法案中的“购买美国货”条款只限于政府采购，而该法案中的其他刺激经济的内容，美国消费者可以购买世界上任何国家和地区生产的商品。而且各国普遍都有类似的“政府采购法”，因此美国政府认为这项条款不会对世界贸易造成负面影响。

巴西、欧盟甚至威胁说要就此条款向WTO提起贸易诉讼。但最终没有提起贸易诉讼。

思考题:

1.《政府采购协议》的基本原则有哪些?

2.简介《政府采购协议》适用的采购人。

3.《政府采购协议》适用范围的例外规定有哪些?

4.在《政府采购协议》中，增值税是否应当纳入政府采购合同价值?

5.请评价“美国经济刺激法案”中的“购买美国货”条款。

【注释】

[1]张扬:《争政府订单大饼美采购高官为中国企业支招》，载《侨报》2009年5月22日。

[2]鲍先广主编:《中华人民共和国政府采购法实施手册》，中国财政经济出版社2002年版，第1138页。

[3]外经贸部译:《中国加入世界贸易组织法律文件》，法律出版社2002年版，第845页。

[4]《韩国影响政府采购的措施》，参见http://bi.icxo.com/read.jsp?newsid=158024。

[5]赵学清、曾国平主编:《WTO典型案例精析》，重庆大学出版社2002年版，第154页。

[6]韩立余:《GATT/WTO案例及评析(1948—1995)(下卷)》，中国人民大学出版社2002年版，第385～389页。

[7]鄢杰:《从西方增值税的产生与发展谈我国增值税值得进一步完善》，载《财政与税务》2000年第7期。

[8]目前政府采购委员会正在进行此项关于投标书递交形式的进一步研究，参见2000年年度报告。

[9]Shigeki Kusunoki，Japan's Government Procurement Regimes for Public Works:A Comparative Introduction 32 Brook.J.Int'l L.，2007，p.547．

[10]Victor Mosoti，The WTJO Agreement on Government Procurement:A Necessary Evil in the Legal Strategy for Development in the Poor World?25 U.Pa.J.Int’l.Econ.L.，2004，p.597．

[11]See Federico Trionfetti，Discriminatory Public Procurement and International Trade，The Word Economy，2000，23(1):57-76．