保障措施的特征和历史

第一节　保障措施的特征和历史

在市场经济社会，“保障措施”一词在劳动法和国际贸易法等法律中均可发现。在国际贸易法上，“保障措施”(safeguard)，亦称“免责条款”、“逃避条款”(escape clause)或“保障条款”(safeguard clause)，是国际贸易协定和许多国家外贸立法中常见的一种条款，其基本内容:在紧急情况下，国家可通过增加关税、数量限制等措施来限制进口，达到使本国产业部门免受外国产品冲击之目的。保障措施的实质是在紧急情况下国家对其义务的减少或免除。所谓“紧急情况”，通常是指产品的进口数量正在大幅度增加，已经给国内相同产品或与之直接竞争的产品的国内生产者造成重大损害或产生重大损害的威胁。情势变迁和权利与义务平衡是保障措施制度得以产生和确立的主要理论依据。

国际贸易法上的保障措施有广义和狭义之分。学者们认为，广义的保障措施可包括国际贸易中具有保障性质的反倾销、反补贴、国际收支平衡例外措施、国家安全例外措施、环境保护例外措施和贸易协定与立法中一般例外措施等。狭义的保障措施仅指国际贸易中国家针对进口产品过量增加并对国内产业造成损害所采取的限制产品进口的措施。无论是国际条约还是国内法，对于保障措施，通常都采用狭义的保障措施的概念和处理方式。对于具有保障性质的反倾销、反补贴、国际收支平衡例外措施、国家安全例外措施、环境保护例外措施和贸易协定与立法中一般例外措施的建立和运用，国际条约和国内法也都设置了专门规则。

一、保障措施与反倾销和反补贴措施的同异

保障措施的特征主要是指它和反倾销和反补贴措施有何异同。保障措施与反倾销和反补贴措施都是贸易救济法的重要内容。保障措施与反倾销和反补贴措施都是进口国在外国产品进入本国市场并对国内产业造成损害时而对外国产品进口所主动采取的限制措施。这三种措施在WTO法律体系中均有统一而明确的定义，也为WT0法律所允许。WTO一方面视市场经济和自由贸易为圭皋，另一方面又认可成员方在特定情况下采取关税和非关税措施，因此，它并不是绝对意义上的“自由贸易”组织，它是一个兼容自由贸易和公平竞争的组织，而这三项进口救济措施就是实现公平贸易竞争的重要手段。当然，这三种措施都是不可任意实施的，应当接受WTO规则的约束。就保障措施而言，WTO不仅在GATT1994中作出基本规定，还专门推出《保障措施协定》，对保障措施的适用原则、标准、条件和程序都作出了详细规定，以期将这种措施对贸易的扭曲作用降至可能的最低限度，防止该种措施的滥用，防止以规避方式推行贸易保护主义。这三大措施采取与否基本上依据两个方面的客观情况而定:一是产品在相对集中的时间内大量进口，二是对进口国的国内工业造成损害。在反倾销措施和反补贴措施适用时，损害包括损害、损害威胁以及新兴产业建立的阻碍。保障措施适用的损害则不包括新兴产业建立的阻碍。这三大措施均属于涉外经济行政法措施，由国家行政机关负责执行(这在各国的具体安排不尽相同)。应当指出的是，有关国家立法并不排斥司法机关介入这三种救济措施的适用。美国更是在反倾销法、反补贴法和保障措施法之中均规定司法审查的规则，不过不能对保障措施决定进行司法审查。在美国，由于保障措施是基于正常贸易条件下的大量进口采取的特殊救济以及决定采取该保障措施的特殊性原因，使得总统作出的保障措施决定不会接受联邦法院的司法审查。但是，美国法律规定，对劳工部、商务部作出的有关调整援助证明资格的裁定，工人、工厂和社区或其代表如有异议，可在裁定通知后60天内，向美国国际贸易法院提起民事诉讼，要求对该裁定进行审查。国际贸易法院的判决应接受美国联邦上诉法院的审查，而美国联邦上诉法院的判决还要受美国最高法院的审查^[1]。WTO《反倾销协定》和《反补贴协定》都要求各成员根据协议建立和完善相应司法审查程序。按这两项协定，司法审查的范围十分广泛。但是，《保障措施协定》没有规定司法审查。

保障措施与反倾销和反补贴措施的明显区别在于:第一，三者所针对的行为不同。反倾销措施针对的倾销行为是指出口国的生产企业或出口商为排挤竞争对手，挤占市场份额而采取的低于正常价值的产品出口行为，这些行为的主体是出口国的企业。反补贴措施所针对的补贴行为是出口国政府或任一公共机构作出的财政支持，这种行为的主体是出口国的政府或非政府机构。保障措施所针对的进口数量增加可能是企业行为，也可能是非企业行为。这三种措施所针对的行为的性质也不一样。反倾销和反补贴措施所针对的倾销和补贴是不公平竞争行为，它们会扭曲市场价格机制，并进而破坏公平的市场竞争程序。而保障措施所针对的大量进口是在公平贸易条件下的进口。一般而言，质优价廉的进口产品对进口国的消费者有好处，但在进口数量大为增加的情况下，也会引起进口国市场的过度竞争，对进口国生产同类或相似产品的厂商或产业带来损害的后果。而此时仅由进口国的这类企业来承担这种自由贸易的成本和后果，也并不公道。因此，它们要求政府出面帮助它们调整这种境况，解脱困难，甚至要求政府对它们作出补偿。各国制定保障措施法和WTO推出《保障措施协定》的基本动因也在于此。所以说，保障措施既是进口国经济上的一个安全阀，也是平衡自由贸易所造成的事实上的不公平的一个杠杆。在针对大量进口采取保障措施的同时，不少国家也要求本国产业进行产业调整以提高市场竞争能力，这就使保障措施也具有推动产业竞争的功能。第二，三大措施所适用的国家不同。尽管三大措施都针对进口产品，但反倾销措施适用面最广，可以针对市场经济国家的产品进口行为，也可以适用于非市场经济国家的产品进口行为(具体规则有异)。反补贴措施则通常针对市场经济国家。按照西方国家的观点，在非市场经济国家，价格由国家规定而不是市场所定，企业属于国家，产供销诸环节都由国家直接控制，因此无法对国家补贴进行确定，在实际中难以作出合理公平的裁决。但在最近，根据一些非市场经济国家的经济变化态势，一些发达国家(如加拿大)通过立法允许贸易救济主管机构对这些非市场经济国家适用反补贴制度。保障措施也可以针对任何国家，但在某种程度上对非市场经济国家或发展中国家运用保障措施相对更有威胁，因为保障措施所针对的进口产品数量大幅度增长，往往与非市场经济国家的大宗资源性产品或粗加工产品有关。第三，三种措施应当满足的实体条件和程序条件不同。由于保障措施旨在限制公平贸易条件下的进口，相当于反倾销和反补贴而言更具政治性，所以实施保障措施所必须满足的条件比反倾销和反补贴措施的实施条件严格得多。实施保障措施必须首先存在短期内产品进口大量增长的事实，这种进口增长必须是造成了进口国国内产业的严重(serious)损害或严重损害威胁，而在实施反倾销或反补贴措施时，只要认定进口方相关产业遭到了实质(material)损害或实质损害威胁。只要能证明倾销或补贴是造成实质损害或实质损害威胁的原因之一，反倾销措施或反补贴措施即可采取。而保障措施的适用则基于进口增长是国内产业损害的重大原因或主要原因。根据《保障措施协定》，拟实施保障措施的成员应将采取的行动立即通知保障措施委员会，在实施保障措施前还要与相关的出口方进行磋商，以期达成谅解。而反倾销和反补贴程序中的通知义务要明显宽松。还有，《保障措施协定》对保障措施实施的频度也作出了严格规定。《保障措施协定》第7条第5款规定，对同一进口产品再次发动保障措施的，与先前实施的保障措施的时间间隔不得少于先前的保障措施期限，并且这个时间间隔至少为2年。而反倾销和反补贴措施没有频度限制。第四，三种措施的具体执行方式不同。反倾销和反补贴措施最终一般有两种执行方式:一是进口国征收按倾销幅度和补贴幅度计算的反倾销税和反补贴税;二是进口产品的生产和出口企业或政府提出价格承诺或削减补贴承诺，这种承诺要达到调查当局认为损害性影响足以消除的满意程度。根据各国立法和实践，保障措施的执行方式大体包括修改减让，提高关税、实行数量限制或关税与数量限制相结合(如关税配额等)。根据GATT秘书处1987年的统计，20世纪50年代GATT缔约方大多采用关税措施，到了70年代数量限制占多数，80年代以后两类措施使用数量接近。

除上述差异外，在一国实施保障情况下，权益受到影响的出口方有权要求实施保障措施一方提供相应的贸易补偿，如双方不能达成相互满意的补偿协议，则利益受损的出口方可以暂时中止实质对等的关税减让或其他义务，即有权实行实质水平对等的报复。而在实施反倾销或反补贴措施的情况下，因为此类措施针对的是不公平竞争行为，根本不存在对出口方进行利益补偿的问题，更谈不上允许出口方行使报复权。

二、保障措施的历史发展

(一)国际法上的保障措施的历史发展

保障措施最早提及于1934年的美国《互惠贸易协定法》。此后，美国国会就提出，政府对外谈判必须做到:依照贸易协定所达成的减让，不应该且不会对国内产业造成严重的损害。曾在美国盛行一时的“以选择性及产品对产品逐项谈判为基础”的关税减让谈判方式即为此项原则的体现之一。为了达到尽可能地避免国内产业遭受损害的目的，除了遵循谈判方式的要求外，美国行政机关在与外国进行谈判时，还采取下列的方式来避免可能遭受的损害:

1.各部之间建立一定的行政手续，以确保妥善评估关税减让提议所涉及的事实及其可行性。

2.利用附限制的减让来谈判，即对外国货物的减让，限于某种形式、品质、数量、级别，或限制进口之季节，从而使进口对国内产品造成较低之竞争。

3.利用贸易协定内设置的逃避条款，以处理特定的危险(例如外国货币贬值使货物价格降低、进口增加、对国内产业造成的危险等)。

4.就造成超过预期伤害的减让重新谈判。^[2]

上述第3个方式明确地提出了在贸易协定内设置逃避条款的必要性。于是，美国在与其他国家签订的双边贸易协定中纷纷设定了逃避条款。不过，当时协定中所订的逃避条款的作用是防止协定双方所做的减让利益为其他第三方获得，因而只有当缔约一方给予对方的减让利益为其他第三方享受，而且缔约方国内工业因此受损或受到损害威胁时，缔约方才有权修改或撤销减让。^[3]这种逃避条款与现在我们常说的逃避条款并不是一回事，其弊端也在美国和加拿大之间发生的一次贸易纠纷中显现出来。在这次纠纷中，美国对于因欧洲市场受“二战”爆发影响转而涌向美国的加拿大狐皮制品毫无办法，尽管这类产品的进口使国内同类产品的生产者遭受了严重损害或面临损害威胁，原因是美加协定中的条款，包括逃避条款根本不适用于这种进口情形。这一事件促使美国在1942年12月23日与墨西哥签订的《美墨互惠贸易协定》中采取了一种更为灵活的政策。该协定规定:“如果因为不可预料的发展及由于本协定附表所列的任何减让项目的进口量增加，以致于造成对国内同类产品或相似产品的生产者的严重损害，或形成严重损害的威胁，各方政府得自由撤回全部或部分的减让，或修正其减让;其撤回或修正，以足以防止此一损害发生的程度及时期为准。”^[4]这一条款即后来人们所称的“逃避条款”的原型，它以较为概括的方式取代了以往针对各个将来特定的危险所设置的特别逃避条款的做法。从1947年签署产生的《关贸总协定》第19条保障条款的条文中，我们可以很容易地发现1942年美墨双边协定这一逃避条款的痕迹。

在1947年起草国际贸易组织宪章的过程中，美国代表极力主张应在其中设立“逃避条款”，其理由是“这可以使各国在执行第四章时有更多的灵活性;使各国在遇有紧急情况时可跳出国际协定束缚的桎梏;可使各国在特殊情况下，临时修改其所承担的义务。为避免对该项权力的滥用，逃避条款必须规定各国在采取行动前通知国际贸易组织，并与该组织和其他有关国家进行磋商。”^[5]美国的这一主张得到了大多数国家的赞同。GATT第19条“保障条款”就这样正式诞生了。自此以后，保障条款作为各国履行总协定义务的“安全阀”，为维护世界贸易的正常运作起了重要作用。据关贸总协定对收到的缔约方采取第19条行动的通知进行的统计，截至1987年7月，有18个缔约方先后采取第19条行动计134起，涉及的产品以农产品和纺织服装产品居多，其次是钢铁、电子及电子产品和鞋类。到1994年为止，GATT缔约方实施的保障措施达到150例之多。^[6]但是，《关贸总协定》保障条款规定过于简单，本身存有许多漏洞与不足，有些概念在理解上缺乏统一标准，随着实践中运用这一条款的案件增多，各国对于保障措施的认识分歧也日趋增多。一般来说，发达国家倾向于较为宽松地解释GATT第19条，期以为它们运用该条款增加便利，而发展中国家从自身所处的地位与国情出发，多倾向于较严格地适用这一条，企图以此避免发达国家滥用保障措施。这种分歧就带来了一个关于如何解释，如何统一适用GATT保障条款的问题。故而，从肯尼迪回合以来，保障条款就被作为非关税壁垒的一种进而被作为谈判课题提了出来。但是在肯尼迪回合中，总协定缔约各方没有能够就存在问题制定出有效的对策。^[7]到了20世纪70年代，使用自愿出口限制(VERs)等“灰色区域措施”(Grey Area Measures)进行贸易保护之风日趋盛行，在关于能否选择适用保障措施的问题上，缔约国间分歧加大。GATT多边谈判迫切需要解决这些问题。因此，东京回合一开始通过的“东京宣言”宣称，应当“包括一个检查多边保障体系的可靠办法，要特别考虑第19条的适用方式，以便既保留效果，又使贸易进一步自由化”。^[8]但到1986年乌拉圭回合谈判发动之前，缔约各方仍未能就保障措施取得全面谅解。这样，如何改进与完善保障措施制度的问题就只能留待新一轮谈判解决了。

1986年9月，《关贸总协定》缔约各方在乌拉圭埃斯特角城召开部长级会议并发表“部长宣言”，宣布乌拉圭回合多边贸易谈判正式开始。在“部长宣言”第一部分所列举的13个谈判项目中，保障措施被作为第八个谈判议题列出。乌拉圭回合谈判初期，缔约各方意见仍相持不下。印度等发展中国家认为，同关贸总协定保障条款不相符合的“灰色区域措施”的禁止以及保障措施的无差别适用原则要纳入谈判之中。部分发达国家则认为应将此类问题放到将来讨论。到1988年12月乌拉圭回合各方仍未能就此谈判议题达成一致协议，从而使保障措施问题与农产品、纺织品、知识产权一起成为困扰乌拉圭回合的四大难题。1990年12月，欧共体原本主张选择适用的态度发生了变化，使谈判取得实质性进展。到1994年乌拉圭回合正式结束时，包括《保障措施协定》在内的一揽子协定在历经艰难曲折的长期谈判之后终于产生了。与GATT保障条款相比，《保障措施协定》增加了许多程序性规定，澄清了若干概念，要求奉行非歧视原则^[9]，明确排除了选择性做法，明令禁止“灰色区域措施”，并加大了对发展中国家的保护。^[10]WTO还设立了保障措施委员会，负责《保障措施协定》的实施。总而言之，《保障措施协定》的达成实现了保障措施制度的突破，进一步强化了关贸总协定的保障措施机制。当下多哈谈判各方讨论的议题也涉及保障措施规则，尤其是特别保障措施问题。除保障措施多边立法外，许多区域贸易协定也包含了保障措施条款。《北美自由贸易协定》第802条就规定了缔约方之间互相采取的基本制度。^[11]2005年7月开始实施的《中国——东盟自由贸易区协定》也允许各方在必要时采取保障措施，以保证各方的国内产业不因自由贸易区的建立受到严重冲击。^[12]

(二)保障措施国内立法的发展

随着保障措施成为国际贸易条约的重要条款，各国也在其国内立法中对保障措施宗旨、原则、主管机构、实施条件和程序规则作出了具体规定，丰富了保障措施法的内涵，推动了保障措施制度的进步。考虑到篇幅的限制，本章仅就中、美、日三国的保障措施国内立法的发展做一介绍。

1.中国保障措施法的发展

在经济全球化的背景下，国内生产竞争力相对较弱的产业则不可避免地要面对强大的竞争压力。针对这种情况，进口国国内相关产业要及时作出调整，使自身竞争力与时俱进。与此同时，国内政府也应当给国内相关产业提供合理而适时的保护，并为可能实施的保障措施提供国内法的依据。《保障措施协定》也明确要求，成员在实施保障措施前必须有相应的国内立法，并对保障措施调查机构、程序和保障措施形式等问题作出具体规定。目前，世界上许多国家都制定了保障措施法。因篇幅所限，这里仅介绍中、美、日等国保障措施法的发展情况。

中国早在1994年制定的《对外贸易法》中就将保障措施制度作为《对外贸易法》的基本制度之一。该法第29条原则性地规定了保障措施的实施条件，第32条要求国务院规定的部门依照法律、行政法规的规定对进口产品增加并对国内产业造成损害的情况进行调查并作出处理。《对外贸易法》颁布生效后的长达六年的时间里，国家并没有制定相应的法律或法规来具体规定实施保障措施的条件并明确保障措施调查的机构和调查程序，因此实践中根本无法执行《对外贸易法》的保障措施制度。在2002年之前，我国一直没有对进口产品提出实施保障措施的申请的案例。

为了履行“入世”承诺并充分利用WTO规则，加强对国家和国内产业利益的正当保护，推动中国对外经贸的可持续发展，2004年4月6日全国人大常委会通过了修订的《对外贸易法》。与1994年的旧外贸法相比，新法更具国际性、科学性和全面性。新法不仅与WTO《保障措施协定》保持一致，并且有一定的发展。《对外贸易法》第44条规定对货物进口采取保障措施的条件。与《保障措施协定》的相关规定相比，本条的主要区别在于:以“大量进口”代替了“与国内生产相比绝对或相对增加”;增加了“可以对该产业提供必要支持”的规定。第45条规定对服务进口采取救济措施的条件。与第44条规定比较，该条仅规定“增加”，而非“大量增加”或“绝对或相对增加”;没有使用“保障措施”字样，而是“救济措施”。原因在于:《保障措施协定》不适用于服务贸易领域，而本条是根据中国国情将此类措施延及服务进口。第46条规定针对贸易转移的救济措施。该条是仿效《中国入世议定书》第16条的相关规则作出的规定，其中“大量增加”相当于议定书中“重大”贸易转移的涵义。此外，中国《对外贸易法》第37～38条规定关于保障措施的调查和公告，第19条和第24条的规定可以推之实施保障措施的方法。

2001年11月26日，国务院颁布了中国第一部专门的保障措施行政法规——《中华人民共和国保障措施条例》(以下简称《保障措施条例》)。作为一部重要的涉外经济行政法规，《保障措施条例》共分为5章35条，对保障措施的条件、调查、形式、期限与复审作出了明确的具有时代性的规定。依照《保障措施条例》，启用保障措施的条件有三:第一，进口产品数量增加(包括绝对增加和相对增加);第二，国内生产同类或直接竞争产品的产业遭受严重损害或严重损害的威胁;第三，进口增加与国内产业损害之间存在因果关系。保障措施可以采取提高关税、数量限制等形式。对进口产品数量增加的调查和确定，由外经贸部负责;对损害的调查和确定，由国家经贸委负责。保障措施采取提高关税形式的，由国务院关税税则委员会决定;采取数量限制形式的，由外经贸部决定。《保障措施条例》所规定的保障措施适用的产品范围、保障措施的期限、复审与逐步放宽、对发展中成员实施保障措施的全部期限等内容，与《保障措施协定》的相应规定相符。但对同一进口产品再次采取保障措施的时间间隔，《保障措施条例》第30条采纳了《保障措施协定》第7条第5—6款的规定，而非第9条第2款关于发展中成员的规定。

2004年3月31日，国务院修订了《保障措施条例》，主要变动有:将“外经贸部”的职责改为“商务部”的职责，将保障措施的调查的双轨制改为单轨制(在商务部内由公平贸易局和损害调查局分别进行，但农业产品进口的保障措施调查应会同农业部调查)，决定启动保障措施应考虑“公共利益”的需要。除《对外贸易法》和《保障措施条例》外，我国外经贸部主管部门适时地制定了一系列有关保障措施的行政规章，如《保障措施立案调查暂行规则》(2002)、《产业损害裁定听证规则》(2001)、《保障措施产品范围调整程序的规则》(2002)、《保障措施调查听证会规则》(2002)、《保障措施产业损害调查规则》(2003)等。除专门立法外，我国其他政府行政部门也曾颁布涉及保障措施的行政规章，2003年12月26日，财政部就颁布了《关于明确边境小额贸易进口实施反倾销措施保障措施商品税收政策有关问题的意见》。

2.美国保障措施法的发展

如上所述，从美国与墨西哥签订1942年《互惠贸易协定》开始，美国对外签订的贸易协定都加入了保障条款。

1947年2月25日，美国总统杜鲁门签署了一项行政命令(Executive Order 9832)，明文要求每个按照1934年互惠贸易协定法授权谈判的贸易协定中必须设置保障条款。该命令也第一次明文规定了国内产业引用保障条款请求救济的程序，并指定由关税委员会行使调查权。众议院赋税委员会随后立即按照第9832号行政命令要求关税委员会按照第9832号行政命令制定保障条款的实施标准。关税委员会很快提出了作出肯定性启动保障措施的裁决的条件:进口数量增加;进口的增加是“未预见发展的结果”;进口的增加是对该商品“关税减让的结果”;进口正在以“这样的条件”进入国内，即实际上对国内生产商造成了严重损害或严重损害的威胁。总的来看，这些条件是非常严格的，并且与GATT第19条第1款是相互一致的，特别是其中的“未预见发展的结果”和“关税减让的结果”。但是，关税委员会在此之后又曾取消了“未预见的条件”标准，他们认为:贸易协议计划的目的是以不损害国内利益的方式降低关税，如果出现了对国内产业的严重损害，这一定是因为出现了“未预见的情况发展”的结果。由此看来，关税委员会的逻辑是:美国进行关税减让的目的肯定不是损害国内利益，如果在关税减让后出现了国内产业的严重损害，这肯定不是贸易协定谈判时谈判者所预见的结果。也就是说，“未预见的条件”不是保障措施实施的一项限制性条件。虽然关税委员会要求进口的增加是关税减让的结果，但是，关税委员会又指出:关税减让不一定是进口增加唯一的、甚至是主要的原因，如果进口增加是在关税减让之后出现的，那么，根据逻辑推理，关税减让至少是造成进口增加的部分原因。可见，关税减让在这里似乎也不是一项独立的限制性条件。对于进口增加的种类，GATT第19条没有明确的规定。而关税委员会声明:进口的增加必须是绝对的，而不是相对于国内生产的增加。

1951年，国会制定《贸易协定延长法》。该法在程序和实体两个方面都对前述关税委员会的规定进行了修正，为美国有关机构处理保障措施案件提供了一种标准程序。^[13]从总体上来看，1951年《贸易协定延长法》所规定的保障措施国内程序基本上为《1974年贸易法》“201条款”所保留。在实体条件方面，《贸易协定延长法》明确列举了关税委员会在裁定产业损害中所具体考虑的因素。^[14]《贸易协定延长法》也没有提及“未预见的发展”。对于进口增加的种类，《贸易协定延长法》则作出了不同于前述关税委员会的规定:进口增加包括实际数量或相对数量的增加(increased quantities，either actual or relative)。与关税委员会的标准相比，《贸易协定延长法》放宽了对进口增加的要求。

1962年美国《贸易扩大法》反映了当时创立由美国和欧洲经济共同体组成的一个大范围自由贸易区的想法。^[15]该法的一大发展是拓展了产业损害的救济方式，增加了对生产商和工人的“调整援助”(Adjustment Assistance)制度。据此，只有在整个产业都受到严重损害的特别案例中，美国才可以使用撤回减让和重新确定关税税率的方式进行救济。在普通案件中，美国将通过“调整援助”的方式进行救济。调整援助的救济方式可以说是一种非贸易手段，是保障措施的补充救济方式，它不需要提高关税，也就不会破坏美国与其他国家之间的贸易协定的履行。^[16]《贸易扩大法》的另一大发展是修改了以前的因果关系标准。该法要求:关税减让是进口增加的“主要原因”;进口增加是国内产业严重损害或严重损害威胁的“主要原因”(the major factor)。在美国主管机关的调查实践中，该“主要原因”有时被解释为:增加的进口必须是比所有其他因素的总和更重要的因素。这一严格的因果关系标准在保障措施实践中被证明为是一个极其难以满足的条件。

1962年《贸易扩大法》对保障措施的实施条件和实施方式作出了严格的规定，使得美国的产业很难获得保障措施或调整援助的救济。这可能与当时美国致力于建立与欧洲经济共同体的自由贸易区的设想有关。之后，著名的《1974年贸易法》对1962年贸易法的内容作出了重大修改，其基本目的是保证美国的国内产业更容易获得保障措施的救济。^[17]在调整援助方面，该法规定:劳工部长应确定工人是否有资格获得调整援助。另外，该法还增加了对社区的调整援助的新规定。《1974年贸易法》对保障措施实施条件的发展主要体现在两个方面。首先，《1974年贸易法》取消了原来的进口增加必须是贸易协定中给予的关税减让的要求。其次，对于1962年《贸易扩大法》中的“主要原因”标准，《1974年贸易法》将其修正为“实质性原因”(substantial cause)。“实质性原因”是指“一种重要的而且不比任何其他原因次要的原因”(a cause which is important and not less than any other cause)。

1988年《综合贸易与竞争法》(The Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)对《1974年贸易法》也有修正。1988年《综合贸易与竞争法》强调申请救济的产业必须调整结构以适应国际竞争。^[18]该法鼓励申请人提出“产业调整计划”，在计划中说明他们对促进进口竞争积极调整的措施。所谓进口竞争的积极调整是指救济措施终止后，国内产业能够成功地与进口竞争;或国内产业将其资源有序地转移到其他的生产业务;并且国内产业中未安置的工人完成了有序转移。由此可见，“调整”一词既包括国内产业的现代化和提高竞争力(例如通过增加投资)，又包括了国内产业的有序收缩。^[19]虽然，提交调整计划并不是申请的必要条件，但是，申请人只要提交调整计划，国际贸易委员会(ITC)在裁定中，必须考虑这些计划。也就是说，申请人调整计划的提交与否以及如何设计调整措施，将影响到国际贸易委员会的肯定性裁决。

1994年，美国又按照乌拉圭回合达成的《保障措施协议》，对《1974年贸易法》“201条款”进行了修订，以取得国内法和国际法的更大程度的一致。

3.日本保障措施法的发展

1955年日本加入GATT。1961年3月，日本在其《海关关税法》中加入一个保障措施条款(第9条)。1961年的《内阁命令》对紧急关税的征收程序作了规定。该命令授权财政省依职权启动相关调查，并在采取保障措施前应当时的通商产业省(MITI)和其他有关的部门的请求，与海关总署进行磋商。该命令还对紧急关税、补偿措施和反措施的执行程序作出了详细的规定。1963年3月，日本按照GATT第19条修改了《海关关税法》中的保障措施条款。修改后的条文:“作为外国的价格下降或未预见的发展情况的结果，某一特定种类的产品以如此增加的数量进口，造成生产同类产品或直接竞争产品的国内产业严重损害或严重损害威胁，如果情况紧急而有必要采取保护国家经济利益的措施，按照内阁命令的规定，可以采取以下措施……”这条规定与GATT第19条第1款基本相同。该条的特点是仅仅允许采取关税措施;征收的附加税不超过进口产品的海关价值和日本产品的批发价之间的差额;如果他国对日本采取保障措施，则日本可对他国采取反措施。

日本在GATT时期不实施保障措施和反措施，其中一个重要原因是日本与其他国家之间达成了许多的灰色区措施协议。例如，在20世纪60年代，日本与美国达成了钢铁VERs。1981年，日本与美国又达成了汽车VERs。这些灰色区措施在实际功能上替代了保障措施的运用。日本也主动要求其他国家进行自动出口限制。日本曾要求韩国和中国自动限制对日本的丝制品出口。新西兰接受日本的要求自动限制其对日本的食用油脂出口。

1995年1月1日，日本成为WTO成员，接受了WTO多边贸易协议，当然也包括《保障措施协定》。为了与WTO协议保持一致，日本修改了国内法，其中最重要的是增加了紧急配额制度。由于GATT第19条和《保障措施协定》中的保障措施可以是包括进口配额在内的任何措施，通商产业省(经济产业省)于1994年12月建立了紧急配额体系。这样一来，日本的保障措施就形成了一个独特的双轨体系:保障措施采取紧急关税形式的调查由财务省管辖，紧急配额由经济产业省管辖。这两项法律的主管部门分别是财务省和经济产业省，形式上是两套法律体系并存。不过，国会颁布的《外汇及对外贸易管理法》规定的启动保障措施的必要条件与《关税法》和《关税定率法》规定的必要条件在字面上完全相同。在WTO成员国中，只有日本才有这种在保障措施中两套法律体系并存的现象。

除一般保障措施立法外，日本还对农产品和纺织品制定了特别保障措施法。日本的特别保障法可分为如下几类:针对某些纺织品进口的过渡性保障条款;针对过渡性农产品进口的保障条款和针对肉类进口的保障条款。考虑到中国入世对日本市场的可能影响，按照中国《入世议定书》第16条，2002年2月8日，日本国会首先修改了《关税暂定措施法》第7条，制定了“针对中华人民共和国特定货物的紧急关税”条款。3月29日，日本颁布了《关于修订部分海关关税法和海关措施法的法律》(Law to Amend Parts of Customs Tariff Law and Customs Measures Law)，从而建立了专门对中国诉诸特别保障机制的法律框架。但是，日本在针对中国的特别保障措施上并没有改变它历史上对实施保障措施的审慎态度的倾向。在2002年4月，日本又公布《关于针对中国适用过渡性保障措施的指南》，该指南表达了日本在特别保障措施方面的基本政策。^[20]