第一节 海关制度的建立与税则的完善
任何国家都有一定的对外贸易，也会随着对外贸易的发展而加强对外贸易管理，设立对外贸易管理机构并对进出口商品征税。明朝以前在边境线重要城镇开展互市贸易，一般由地方官或将军管理，在沿海重要港口则设立市舶司。清朝自康熙开海便设立了海关制度，并不断完善贸易管理和关税征税法规。
一、海关制度的建立
（一）海关的设置
1.闽海关
康熙帝决定开海贸易后，便于康熙二十三年在福州设立了闽海关，以后陆续在南台、厦门、泉州、涵江、安海、铜山、石吗、南山边、闽安镇、宁德、福宁、台湾等地设立征税口岸。海关设立监督，吴世把为闽海关首任监督。海关监督负责海关事务，监管进出口货物并依据海关商税则例征收海关关税。“（康熙）二十三年覆准：福建、广东二省，设满汉海关监督各一人，笔帖式各一人”。“二十六年议准：四省海差，一年更代”。“二十八年谕：嗣后海关著各差一人”(1)。各海关均设监督一职负责管理海关事务，闽海关同样委派监督负责。康熙末年以后，清政府逐步废除由中央政府委派海关监督制度，而将海关管理权陆续交给了地方督抚。雍正二年，海关监督一职曾改归巡抚兼管，乾隆后则并归镇闽将军兼理，“（乾隆）三年谕：福建海关税务著将军管理”(2)。从此，“闽海关系福州将军兼管”(3)便成为定例。以后虽然也有偶尔交与督抚的情况，但基本上是由福州将军兼管。将军多为满人，重用旗人和家奴，是闽海关的重要特点之一，管理混乱，弊窦丛生，也就在所难免。
2.粤海关
按光绪《钦定大清会典事例》的记载，粤海关同闽海关一样设立于康熙二十三年(4)。首任粤海关监督宜尔格图二十四年到任，并开始征收海关税。粤海关设在广州，监督衙署设在外城五仙门内(5)。以后陆续在广州、琼州、潮州、惠州、雷州、廉州、高州、肇庆等地设立征税口岸。同其他海关一样，粤海关在康熙二十四年设满汉海关监督各一人，笔帖式各一人。康熙二十六年议准：海关监督任期一年。从康熙末年到乾隆初年的一段时间里，海关关员的选派制度和海关的管理制度发生了很大变化，将各海关陆续交给地方督抚管理。粤海关原本是与闽海关、江海关、浙海关并列的四大对外贸易口岸之一，但随着清政府对外贸易政策的调整，到乾隆以后，粤海关就成为清朝最为重要的对外贸易口岸。正因为重要，清政府也就格外强化了对粤海关的管理。粤海关与其他各海关所不同的就是监督的委派问题，它一直由中央政府直接任命。“天下海关在福建者辖以将军，在浙江江苏者辖以巡抚，惟广东粤海专设监督，诚重其任也”(6)。“粤海关由户部开列各应放关差人员，请旨简放”(7)。但“粤东海关地面辽阔，事务繁多，洋商胥吏以及地方势豪引诱串通，弊端百出，监督一官难于稽查防范”。所以，清政府批准了毛克明的奏请，规定粤海关“就近归于督抚兼管，通省文武军民均受统属节制”，并“令京员掌管监督印信，监收钱粮”(8)。显然，粤海关一直由中央政府派遣任命海关监督，但由于粤海关在乾隆中期以后成为管理外国来华商人的惟一口岸，从分权和相互牵制的角度来说，粤海关便既设监督，又有督抚监管或兼管，从而形成了由粤海关监督与督抚共同管理粤海关的特殊格局。
3.江海关
江海关设于康熙二十四年，“（康熙）二十四年覆准：江南浙江二省，设满汉海关监督各一人，笔帖式各一人”(9)。首任满汉监督舒恕、赵延祖于康熙二十四年同时赴任。江海关衙署所设的地点学术界争论较大，一说在云台山，一说在上海。各自均有大量的官私史籍作为论据。总汇各种资料和分析，上海之说更为可信。以后陆续在太仓、苏州、通州、常州、海门、华亭等地设立征税口岸。“（康熙）五十九年议准：江海关交与江宁巡抚”(10)。“江海关系江苏巡抚委苏松太道督理”(11)。
4.浙海关
浙海关设立于康熙二十四年，设满汉海税监督一员，笔帖式一员。“（康熙）三十四年覆准：浙海关于宁波府设立衙门，将沿海巡逻哨船内拨二十船，招募衙役于各口巡查。又覆准：浙江定海县设海关衙署，并设红毛馆一所，令监督往来巡视，一年差满，将所征税银作为定额”(12)。也就是说，清朝的浙海关先后设立了两处衙署。以后陆续在宁波、镇海、乍浦、温州、永嘉、乐清、瑞平、定海、象山、台州等征税口岸。初设海关监督管理关务，“（康熙五十九年议准）浙海关交与浙江巡抚”。雍正“七年题准：浙江南北两关税务，令杭州织造官就近管理”(13)。乾隆元年以后，浙海关仍归并巡抚管理，但关印专归宁绍台道就近护理。“浙海关系浙江巡抚委宁绍台道督理”(14)。
（二）海关的职责
清康熙开海后所设立的闽粤江浙四海关，专门管理对外贸易事务并负责对进出口商品征收关税。粤海关的别名为“督理广东省沿海等处贸易户部分司”，“粤海关监督，掌管广东沿海各口和珠江三角洲的航运及征税事宜”(15)。如果说维护贸易秩序还需要地方督抚的配合，巡逻海面、维护主权、稽查走私等还需要兵部及地方督抚将军的配合，那么查验进出口货物，并根据货物的种类、数量、价值、产地等征收进出口关税，则是海关自身的职责和业务。
1.管理外商来华贸易并征收关税
清朝前期的海关已经根据当时的具体情况制定了海关征税则例，乾隆《户部则例》中载有《江海关商税则例》、《闽海关商税则例》、《浙海关商税则例》、《粤海关商税则例》。则例的内容包括进口与出口货税、船钞（吨税）、附加税，并有免税、减税、限运与禁运项目，海关的重要职责就是按这些则例管理进出口贸易，并征收海关税。清朝，封建政府的外交国仅仅限于藩属国，但与中国有贸易关系的国家当然包括西方许多国家，所以，海关还兼管与中外贸易相联系的外交事务，如安置外商在华的食宿与活动，与地方当局共同处理与外国人有关的刑事案件与民事纠纷，劝阻外国兵船进入内河，等等。
2.管理华商出海贸易并征收关税
清朝对内外商人采取完全不同的管理办法，外商进口货物必须经过行商做经纪，外商不能直接到海关办理报关手续并缴纳关税，而华商从事进出口贸易则要到海关办理相关的进出口手续并亲自缴纳进出口关税。海关要将征税税则刊刻详单刷印散发给商人，海关也可以将征税则例刊刻木榜竖立关口，所有办理进出口业务的华商都要到海关根据公布的则例办理报关纳税手续。清朝的海关不仅仅管理贸易并征税，还兼管许多其他业务。凡船政等均由海关负责，国内商民打造海船，必须先报明海关及地方官，海关对商渔船均有各种管理规定。
3.接待来华使团并管理朝贡贸易
清朝的对外贸易分官方的朝贡贸易和民间的一般贸易，朝贡贸易是政治与经济的结合，也是外交与外贸的结合，清政府把各国来华贸易视为朝贡，所以官方代表团就被视为朝贡使团，例由礼部管理，但朝贡使团来华登陆地点的海关就要负责接待这些外交与外贸一体的来华使团，将绝大部分使团成员留下来并安置在指定的地方食宿和贸易。比如，暹罗贡道由广东则由粤海关负责，琉球、苏禄贡道由福建则由闽海关负责。
4.查验货物并与兵部和督抚共同稽查走私
海关的主要职责就是查验进出口货物并征收进出口关税，由于清朝法律法规对中外贸易的限制非常之多，因此海关的稽查责任尤其重大，凡属于进出口违禁货物或不办理相关手续就属于违法犯禁，所以清朝的走私也就难以避免。清政府责令沿海营汛及水师官兵与海关一道稽查走私，缉私与海防合二为一。清朝前期的海关，无疑是一个庞杂的管理系统，凡与中外贸易有关的事务，几乎都离不开海关的管理。
二、海关征税则例的制定与完善
清初由于军事斗争得激烈和持续，除少量的朝贡贸易外，一般民间的对外贸易是绝对禁止的，尽管地方军事集团或其他武装走私商团仍然在从事着对外贸易，但一定是清政府无力控制的地区或是非法活动。统一台湾后，清政府经过激烈争论决定允许开海贸易，并于康熙二十三年采纳户科给事中孙蕙“海洋贸易宜设立专官收税”的建议，着手制定《开海征税则例》。“郎中伊尔格图酌定开海征税则例，奏请完全按内地各关定例于桥道渡口征收税课。经户部等衙门遵谕议覆：福建、广东新设关差，止将海上出入船载贸易货物征收，其海口内桥津地方贸易船车等物，停其抽分；并将各关征税则例，给发监督，酌量增减定例。从之”(16)。由此可以看出，四海关对进出口货物的征税，“在开海之前则由陆而不由海，即开海以后则由海而不由陆”(17)。也就是说，清政府在设立海关时就指示海关监督根据在内地重要关津设立的常关的征税则例，并考虑对外贸易的特点，制定了海关征税则例。康熙二十八年，康熙帝在给户部的上谕说：“近闻江、浙、闽、广四省海关，于大洋兴贩商船，遵照则例征收税课。”(18)可以肯定，康熙开海贸易并设立海关以后，很快就制定了海关税则，并得到了有效执行。不过，有一点必须特别指出，清朝各个海关的税则并不划一，每个海关不但参考了户部与工部所属内地常关的征税则例，而且还根据本地对外贸易的情况制定自己的海关税则。从清朝各种文献的记载来看，海关税则在近两百年的时间里，并不固定，而是不断变化，甚至变来变去，越变越繁琐，当时的主管官员都要认真考订才能把海关税则的变化梳理清楚。
开海贸易之初，载入则例的货物种类不多，随着贸易的发展，征税则例也就面临调整的问题。因为凡未列入则例的货物一律按杂货计算，这就出现了货物类别相同相近而征税悬殊的情况。即所谓“凡税则及免例不开者，以杂货算。查杂货每百斤税止二钱，价值相去悬殊，一概算作杂货，未免税额过轻”。雍正六年，增加了湖丝、木香等大量的商品征税规定，并刊榜晓示，以使商民知有定规，吏胥无从滋弊。雍正“十年议准：征收商税条例，令管关者刊刻散给，未免隐匿由己。应行令各督抚转饬附近关口之地方官，将题定现行条例，刊刷小本，颁发各行户散卖，每本定价银二分，以为刊刻之资，仍委官不时访察”。也就是说，那时已经建立了关税征收的公示制度。雍正十三年“又议准：各关将征收税条刊书大字，立于关口，不得书写小字，悬立僻处，违者该督抚题参”(19)。同年，广东副都统兼管粤海关税务毛克明等建议修改征税则例，户部充分肯定毛克明的建议，同意“每年外洋所到货物，比例未经开载者，按其价值估计输税”（此非从价税，仅仅是估计价值以类比货物），并“将节年征收比例，一体载入例册，刊榜晓示”，朱批“依议”。显然，毛克明修订粤海关则例的奏请经过户部核覆后得到了皇帝的批准，并于乾隆元年将《粤海关征税则例》刊刻实施(20)。
乾隆年间，欧洲来华贸易的船只和商人明显增加，这些商人不仅在广州这个传统的中外贸易口岸贸易，还屡屡北上，到宁波等地进行贸易。清政府不愿看到江浙地区出现欧洲商人云集的第二、第三个广州，便企图通过税收机制来达到控制欧洲商人在中国沿海北上的势头。清政府认为江浙等地的海关税率低于广州是欧洲商人北上的原因，于是决定划一各海关税率。乾隆二十二年，户部议准闽浙总督喀尔吉善、两广总督杨应琚会奏：“外洋红毛等国番船，向俱收泊广东，近年收泊定海，运货宁波，请将粤海、浙海两关税则，更定章程”。他们建议更定正税一项，理由是“向来由浙赴粤之货，今就浙置买，税饷脚费俱轻，而外洋进口之货，分发苏杭亦易，获利加多”。建议的内容是“请将浙海关征收外洋正税，照粤海关则例酌议加征，其中有货物产自粤东，原无规避韶、赣等关税课者，概不议加。又粤海关估价一项，系按货物估价征收，如货本一两，征银四分九厘；但浙省货值，有与粤省原例不符者，应照时值增估更定，其价定货物仍循其旧。至船只梁头之丈尺，及货物进口出口之担头，悉照粤海关税则，不准减免”。乾隆帝批“依议”(21)。清政府企图通过划一浙海关征税则例与粤海关征税则例来达到限制外国商人前来浙江沿海贸易的目的，但毫无效果，杨廷璋奏称：“红毛番船一只来浙贸易，愿照新定则例输税”。“乃增税之后，番商犹复乐从”。原因是“盖其所欲置办之物，多系浙省所产，就近置买，较之粤东价减，且粤东牙侩，狎习年久，把持留难，致番商不愿前赴”。对此，乾隆帝认为，如欲避免使定海又成一市集之所，在浙江沿海“惟多增税额”才能解决问题。所以他下达谕旨：“将来定海一关，即照粤关之例，用内府司员补授宁台道，督理关务，约计该商等所获之利，在广在浙，轻重适均，则赴浙赴粤，皆可惟其所适。此非杨廷璋所能办理。该督杨应琚于粤关事例，素所熟悉，著传谕杨应琚于抵闽后料理一切就绪，即赴浙亲往该关察勘情形，并酌定则例，详悉定议，奏闻办理”(22)。闽浙总督杨应琚奉谕旨赴浙查办海关贸易事宜之后，上了一道奏折：“伏查粤省现有洋行二十六家，遇有番人贸易，无不力图招致，办理维谨，并无嫌隙。惟番商希图避重就轻，收泊宁波，就近交易，便益良多，若不设法限制，势必渐皆舍粤趋浙。再四筹度，不便听其两省贸易。现议浙关税则，照粤关酌增，该番商无利可图，必归粤省，庶稽查较为严密。”得旨：“所见甚是”(23)。杨应琚作为地方督抚大员不但修订了浙海关征税则例，而且在其力陈之下，乾隆皇帝居然向右摆去，废除了多口通商的历史。
从乾隆四十一年制定的《钦定户部则例》来看，已与康熙开海设关时制定的海关征税则例有了很多的变化，从封建政府管理对外贸易并征收海关税的角度来说，已经比较完善。比如，进出口征税的公示制度与程序化就可以说明这个问题。在清朝，凡关税征收则例的公示、关税的征收与报解、税务簿册的填写与考核、经费的使用与奏销等均有明确的规定。有货税，有船钞，特别是对不同国家采取了差别税率，都反映了清朝海关征税技术水平的明显提高。乾隆二十四年，两广总督李侍尧、粤海关监督尤拔世会奏，请将粤海关则例内关于外洋番船进口所收取的官礼银等数十项规礼一概删除合并，核算原来各项规礼银数额，在征税则例中统统划入“归公”项下，规定每船进口归公银若干，同时奏请将本港洋船及别省至粤船只的一切规礼名色，均按洋船进口例刊改“归公”二字，以臻画一，以垂永久。结果是“部议从之”(24)。乾隆时期把雍正以来的官员以各种名目征收的款项“归公”和“划一”处理，显然是海关税收管理的进步。
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