行政法视角下的教育法

第三章　行政法视角下的教育法

人们对行政法一般会从对行政权力进行控制和对公权力予以监督或限制的角度去考虑和理解。换言之，持“控权论”观点的学者强调依法行政，严格限制行政机关的自由裁量权，他们主张没有法律也就没有行政；但持“平衡论”观点的学者则主张行政机关和相对方的权利义务应该保持平衡，也即行政机关的权力和相对方的权利应该保持总体平衡。简言之，所谓行政法视角下教育法的实质，就是在于调整公权力运作于教育领域的平衡状态。

【案例5】高等学校的多重身份——由学生向学校争取权利等一系列教育诉讼案件引出的思考

近年来，一系列与大学有关的教育诉讼案件不断出现，如张某诉东南大学不依法律履行的法定职责附带行政赔偿案、北京联合大学建材轻工学院诉北京市宣武区物价检查所违法行政处罚案、齐某诉北京科技大学人身损害赔偿案，以及在社会上引起广泛关注和热烈讨论的田某诉北京科技大学拒绝颁发毕业证书、学位证书案和刘某诉北京大学拒绝颁发博士毕业证书案及刘某诉北京大学学位评定委员会不批准授予博士学位案等。高等学校作为应诉方在法庭上频频出现，而且其中属于被告方的情形居多（但也有少数属于原告方的情形，如北京联合大学建材轻工学院诉北京市宣武区物价检查所违法行政处罚案等）。这一系列案件的出现，从不同的侧面引发了人们对涉及我国高等教育制度、相关法律法规，以及司法实践中一些问题的思考与探讨。我们认为，以上案件虽然各自具有不同的特点，但毋庸置疑，高等学校的法律地位问题始终是萦绕上述各案的一个重要课题。高等学校究竟是一个何种性质的法律主体？它又具有哪些权利和义务？它在多大范围和程度上行使着法律、法规或规章授予的行政职权或公共管理职权？它与学生、教师的关系如何？对于高等学校的管理行为，法院是否有或者应该具有司法审查的权力？如果有，其审查的范围和方式又该如何？这一系列的问题，既与教育法的法理密切相关，同时又将直接影响今后对高等学校相关行政案件的处理。

【点评】

当我们对以上问题展开讨论和论述之际，有必要明确的一个问题是高等学校在社会生活中所扮演角色的多重性与多元性的问题，也即高等学校所具有的多重身份的问题。《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第三十一条第一款规定：“学校及其他教育机构具备法人条件，自批准设立或登记注册之日起取得法人资格。”《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）又在第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”据此，高等学校应具有法人资格，同时也是独立的法律主体，对此并无争议。然我们所要讨论的问题的焦点则在于：社会生活中角色的多重性却决定了高等学校在不同方面具有不同的法律身份，因而亦具有相应的不同权利（权力）和义务。诚然，对其不同性质的行为主体所作出的行为亦同时要承担相应的法律责任。在此，我们可以从行政法和民法的研究视角，并从三个层面来对高等学校的法律地位进行分析与探讨，即作为行政主体的高等学校、作为行政相对方（或称行政相对人）的高等学校和作为民事主体的高等学校。

行政主体是指依法享有并行使国家行政权力，履行行政职责，并能独立承担由此产生的相应法律责任的行政机关或法律、法规授权的组织。很显然，高等学校不属于行政机关，那么，它是否属于法律、法规授权的组织呢？《教育法》第二十八条规定：“学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书；（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；（七）管理、使用本单位的设施和经费；（八）拒绝任何组织和个人对教育活动的非法干涉；（九）法律、法规规定的其他权利。……”在这里，虽然法律条文中并没有区分“权利”和“权力”的界限，但我们可以注意到，其中第三项规定的招生权，第四项规定的学籍管理、奖励和处分权，第五项规定的颁发学业证书权，第六项规定的聘任教师及奖励、处分权等，都具有明显的单方意志性和强制性，因而符合行政权力的主要特征，所以在性质上应当属于行政权力或公共管理权力的范畴。我们也可以由此断定，高等学校经由国家法律的授权，可以行使国家行政权力或公共管理权力；且如前文所述，其应具有法人资格，并能够独立承担相应的法律责任。由此得出的结论是：高等学校具有行政主体地位。以下，我们将结合相关案例，对此再予阐述。

首先我们从田某诉北京科技大学案来看高等学校的行政主体地位问题。当我们聚焦田某诉北京科技大学一案时，在其判决书中，法院明确指出了高等学校具有行政主体的地位——“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。尽管《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条所指的被告是行政机关，但是为了维护管理相对人的合法权益，监督事业单位、社会团体依法行使国家赋予的行政管理职权，将其列为行政诉讼的被告，适用行政诉讼法来解决他们与管理相对人之间的行政争议，有利于化解社会矛盾，维护社会稳定。”判决书中，法院还引用了有关的法律和法规，进一步指出了对于因高等学校行使行政权力引起的争议，可以适用行政诉讼法予以解决，即《教育法》第二十条规定：“国家实行学业证书制度。经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家规定，颁发学历证书或者其他学业证书。”第二十二条规定：“国家实行学位制度。学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。”《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》）第八条规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予。”因此，法院认为：“本案被告北京科技大学是从事高等教育事业的法人，原告田永诉请其颁发毕业证、学位证，正是由于其代表国家行使对受教育者颁发学业证书、学位证书的行政权力时引起的行政争议，可以适用行政诉讼法予以解决。”

这里我们还应当注意从1999年1月1日起施行的《高等教育法》中的相关规定。其中第二十条规定：“接受高等学历教育的学生，由所在高等学校或者经批准承担研究生教育任务的科学研究机构根据其修业年限、学业成绩等，按照国家有关规定，发给相应的学历证书或者其他学业证书。”第二十二条规定：“国家实行学位制度。学位分为学士、硕士和博士。公民通过接受高等教育或者自学，其学业水平达到国家规定的学位标准，可以向学位授予单位申请授予相应的学位。”此外，《学位条例》第八条规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。授予学位的高等学校和科学研究机构（以下简称学位授予单位）及其可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。”

由此可见，作为行政主体的高等学校，应属于行政主体中的法律、法规授权的组织，而在高等学校所实施的各种行为中，哪些属于行使行政职权的行为，目前法律对此并无明文规定。我们认为，根据行为的特征、性质、对学生（或教师）的权利义务影响程度，以及结合相关的司法判例，学校对学生作出的开除、勒令退学的处分，不予颁发相应的学业证书、学位证书的决定，以及其他一些严重影响学生（或教师）权益的行为，均应纳入行政行为的范畴。这样做的结果是有利于保护相对方的合法权益，并为相对方提供相应的法律救济。此外，也只有将上述行为纳入行政行为的范畴，人民法院才能对高等学校的上述行政行为进行司法审查，这样也才有利于对行使行政主体权力的行政行为进行必要的司法监督，而此种解释也才符合行政诉讼法的立法精神和行政法的发展趋势。