我国目前使用的主要能源使用情况

一、机遇与挑战

（一）气候变化立法发展对我国的机遇

当前国际社会提出的减缓二氧化碳排放的政策和措施主要集中在提高能源利用效率、发展可再生能源方面，这不仅符合我国经济增长方式从粗放型向集约型根本转变的需要，而且其直接效果是促进高效能源技术和节能产品更加迅速地向全球扩展和传播。我国是温室气体排放大国，在履约中具有较强的合作优势，我们应当抓住全球气候变化问题给我国发展所带来的新的发展机遇，积极参与全球气候变化领域的国际合作，认真履行与我国经济发展水平相适应的义务，这不仅有利于树立我国保护全球气候的国际形象，扩大国际合作，推动发达国家履行向发展中国家提供资金和技术转让的承诺，而且也为我国的社会经济发展创造更为有利的国际政治和经济技术环境。

1.以国际压力推动我国可持续发展战略的有效实施

《公约》及《京都议定书》的有效实施，有利于全球转向可持续发展道路，同时也有利于我国走可持续发展道路，实现我国社会经济发展的长远目标。同时，公约和议定书的有效实施，可以促进世界各国的技术进步，从而开创一种低污染、低资源耗费的可持续发展模式。这些技术的扩散，也有利于我国实现可持续发展战略目标。^[50]通过提高能源使用效率，发展低能耗、清洁能源技术，积极推进可再生能源和新能源的使用规模，可以有效减缓温室气体排放，而这些能源利用技术和措施与我国的可持续发展战略是相一致的。将全球气候变化这一全球性、长期性和影响深远的环境问题，与我国可持续发展战略有机地结合起来，是摆在我们面前的一个重大课题。在公约背景下，制定和实施我国应对气候变化的长期政策措施和行动计划，也可以进一步推动我国在计划生育、以节约和优化能源结构为中心的资源利用、林业可持续发展等方面的进程。

2.通过技术转让，加快能源结构调整，推动国内立法发展

我国作为温室气体排放大国，从能源方面入手采取减缓温室气体排放的措施，一方面可以提高我国的能源利用效率，推进我国能源结构调整，实现经济增长方式从粗放型向集约型的根本性转变；另一方面，发达国家高效能源技术和低碳能源技术的转让，也将有利于我国能源技术的革新，维护我国的能源安全与稳定。我国应抓住全球气候变化问题这一新的发展机遇，加快实施可持续发展和低碳经济政策和措施的速度和力度，通过技术革新和市场激励措施，利用国内国外两种资源，开拓国内国际两个市场，提高能源利用效率和优化能源结构，努力降低二氧化碳的排放增长率。

温室气体的排放、能源安全和环境污染问题是伴生问题。尤其在中国以煤炭为主要一次能源的国家，温室气体的减排和改善能源结构、提高能源利用效率、保护大气环境可以同时得到有效解决。因此，中国政府面临的国内压力绝不低于国际压力。但目前存在的最主要困难是中央政府和地方政府及企业之间在节能减排上有着不同利益。地方政府为了追求地方经济的最大化而对管辖范围内的高能耗、高排放、高污染企业实现地方保护主义，无视中央政府的环境政策。解决这一问题最主要的途径是完善国内立法。我国可以将面临的国际减排压力转化为动力，推动国内立法的发展。这种压力会通过中央政府一层一层地传递到地方各级政府，最终传到企业。另外，这种压力也会直接通过立法的形式强化成公民的权利义务和政府的权力责任。^[51]只有在立法中明确中央、地方以及企业三者的具体义务，才能切实使我国可持续发展的能源政策落实到位。

3.积极寻求国际资金和技术合作，加快与国际气候变化立法接轨的步伐

在国际大气环境保护的法律框架中，发达国家缔约方对发展中国家缔约方的资金与技术援助一直是谈判的一个重点与难点。在京都时代，虽然《公约》和《议定书》确立了发达国家的资金和技术支持机制，但实施效果并不理想，远远不能满足发展中国家应对气候变化的现实需要。因此，在“后京都时代”的国际气候变化法律框架的谈判中，中国必须与广大发展中国家联合起来，坚持要求发达国家履行资金和技术援助的国际义务，并积极推动对国际社会建立发展中国家履行公约进行资金和技术支持的多边性常设机构及其具体实施细则，使发展中国家能够得到有保障的利益援助。

积极推动双边或多边的国际环境合作是另一个重要的获得资金和技术的渠道。中国作为一个发展中的世界大国，掌握着比其他发展中国家更多的外交和贸易资源，更有利于开展双边或多边的环境合作。因此，我国要以开展清洁发展机制为主的双边或多边灵活的市场机制为契机，促成清洁发展技术和国外资金向我国的引入，使我国尽快走上低碳经济的发展道路。“后京都时代”类似的合作如果继续进行，将会对中国整体温室气体排放的控制起到良好的推动作用。

从2013年开始，所有国家都将需要按公约和议定书的要求履行具体的减排义务或行动。这将在全球范围内形成减排的基本格局：发达国家将以不断减少温室气体排放总量、不断降低人均排放量为主要努力方向和趋势，它将需要发达国家通过开发和应用更多的低碳技术，并向发展中国家转让这样的技术来实现减排目标，以及通过与发展中国家合作执行清洁发展机制项目的方式履行减排义务；而发展中国家将需要在发展的过程中，作出积极的努力，并在发达国家的帮助下，在确保发展的同时，尽可能保持较低的温室气体排放总量的增长速度，降低单位产值及单位产品的碳排放。这样，全球保护气候的努力必将取得巨大成功。这样的国际政策和国际环境还将催生大量的低碳技术及其大规模的应用。^[52]总体来说，气候变化国际立法的向前发展对中国的可持续发展战略来说是一个历史性的机遇。

（二）面临的挑战

我国生态环境脆弱，易受气候变化的不利影响，应对能力又比较弱，加之我国不断增长的经济发展要求，使我国在应对气候变化领域面临严峻的挑战。我国在“后京都时代”面临的压力表面上看是一个承担环境义务的压力，而实际上，这种压力更多地将对中国的经济发展模式、能源利用的结构和效率、政治体制乃至外交关系产生冲击。

1.现实挑战

国内方面，根据《中国应对气候变化国家方案》，我国应对气候变化面临着7大挑战，包括发展模式、能源结构、能源技术自主创新、森林资源保护和发展、农业、水资源开发和保护等。我国目前的能源结构仍然以煤为主，单位GDP能源强度高。中国是世界上少数几个以煤为主的国家，在2005年全球一次能源消费构成中，煤炭仅占27.8%，而中国高达68.9%。与石油、天然气燃料相比，单位热量燃煤二氧化碳排放量分别高出约36%和61%。我国以化石能源特别是以煤为主的能源结构在很长一段时期内无法改变。资源能源效率又处在一个非常低的水平，高耗能产品单位能耗比国际先进水平高出40%左右。我国目前正处于经济快速增长时期和工业化中期阶段，重化工工业化特征非常明显。电力、钢铁、机械设备、汽车、造船、化工、电子、建材等工业成为国民经济增长的主要动力。这一新的重化工特征意味着我国工业在较长一段时间内不可避免地要大量消耗能源和资源。在未来一段时期，我国经济发展仍将需要巨大的资源能源消耗来支撑。^[53]而且，我国众多的人口、落后的经济发展水平以及脆弱的生态环境也给我国的温室气体减排带来严峻的现实挑战。

国际方面，中国一旦以某种形式承担了具有法律约束力的限排或减排义务，并直接参与全球排放市场，必将面临经济安全、能源安全、履约的法律责任问题等一系列关系国家安全的严峻挑战。其一，最大的政治风险是在不具备条件的情况下，过早承担或承担超过自身能力的义务。这不仅将严重损害我国的经济利益，还将使中国失去未来的发展空间。目前，有关我国承诺义务的底线仍缺乏深入系统的研究，给国家外交决策带来很大难度。其二，无论通过清洁发展机制还是排放交易，中国一旦参与全球排放市场，就不可避免地面临俄罗斯、东欧以及其他发展中大国的竞争。中国能否在激烈的竞争中将潜在收益变为现实，低成本减排机会能否维持下去，如何使国际资本流入并服务于中国可持续发展目标，并防止其起破坏性作用，如污染转移、对汇率的冲击等，都直接关系到中国的经济安全。

因此，未来我国温室气体排放总量和人均排放量都将不可避免地呈增长趋势。限排或减排使中国不得不进行必要的能源结构调整和燃料替代，减少煤炭使用，而更多依赖进口石油和天然气将会给中国带来严峻的能源安全挑战。中国必须建立自己清洁、高效、可持续的能源体系，在满足环境目标的同时保障能源安全。^[54]在上述国际和国内的双重压力下，我国在气候变化战略选择上面临一系列两难困境：①一方面我国面临着越来越大的国际减排压力；另一方面，我国要摆脱贫困，实现经济社会发展还需要较大的排放空间。②一方面我国作为发展中国家，具有很多低成本的减排机会和较大的减排潜力；另一方面，我国以煤为主的能源结构在短期内还无法根本转变，我国的温室气体排放量仍然巨大。③一方面我国作为发展中大国，具有重要的国际政治经济地位，实际上承担着发达国家与发展中国家协调者的任务；另一方面，我国“韬光养晦”的外交策略又使我国不愿在国际事务中起带头者的作用。④一方面，由于气候变化议题意义重大，因此我国必须在国际谈判中保持清醒的头脑，在一些涉及我国利益的核心议题上提出我国自己的主张；另一方面，由于气候变化问题存在的诸多不确定性以及我国在相关科学研究上的不确定性，又使我国在许多具体问题上的判断受到影响。^[55]因此，面对复杂多变的国际政治经济背景和面临的各项严峻挑战，我国在气候变化国际谈判中，必须谨言慎行，避免使我国利益受到损害。

2.法律挑战

1）挑战之一：中国应对气候变化法制面临日益严峻的外部环境

对于中国等发展中大国，西方舆论和发达国家政府已不满意仅限于“积极参与”的态度，虽然很多国家政府和专家对新兴国家能源消费的适度增长表示理解，但要求承诺减缓碳排放增长的具体目标以抑制全球温室气体排放量的过快增长的呼声日益强烈。而且，随着美国新任总统奥巴马上台之后大幅调整美国的气候变化政策，澳大利亚的陆克文政府也已经签署了《京都议定书》。因此，美欧可能会对中国气候变化政策达成一定共识，加之中国和印度等新兴发展中国家一方面继续出现分化现象，另一方面将会面临着骤然增加的环境保护压力，美欧气候博弈的基本格局也可能发生变动，中国有可能成为全球压力的焦点。对此，中国必须高度关注并妥善应对。

由于中国是最大的发展中国家，又是世界第二大温室气体排放国，围绕中国减排所引发的问题将不仅仅集中在环境领域，还将会对中国的经济发展模式、能源利用的结构和效率、政治和外交、能源政策和能源法律制度以及国家能源安全等领域产生不可估量的影响。^[56]在“后京都时代”即将到来的背景下，中国一系列有关能源的法律制度必然修改，并直接影响到企业的投资、生产和经营方式，这必将促进中国能源法制的调整和变革。

2）挑战之二：中国能源安全立法面临考验

作为人均收入较低的发展中国家，我国正处于经济高速增长阶段，摆脱贫困和发展经济仍是首要任务。在目前相对落后的技术水平下，我国以煤炭为主的能源结构在相当长一段时期内难以发生根本性的改变，经济发展在某种程度上仍高度依赖于能源和资源的投入。因此，未来我国温室气体排放总量和人均排放量都将不可避免地呈增长趋势。“后京都时代”中的限排或减排措施使中国不得不进行必要的能源结构调整和燃料替代，减少煤炭使用而更多依赖进口石油和天然气将会给中国带来严峻的能源安全挑战。

应对能源安全问题，应构建法律、政策、经济、外交等多种制度和机制，制定能源安全立法是其中一个重要的部分。就我国能源安全立法而言，所存在的问题主要包括：在立法体系上，尚缺乏一部将能源安全和能源可持续利用纳入其中的综合性能源基本法；一些重要的可再生能源（如风能、太阳能、地热能等）尚未制定单行法；石油、天然气、原子能等能源立法也一直未能出台。在具体法律制度上，保障能源安全的能源预警机制、战略储备和企业能源商业储备制度、针对能源可持续发展和长期供应问题的能源规划制度也都还不健全。因此，面对复杂多变的国际政治形势以及经济全球化下的国际能源市场，我国需要通过立法建立相应制度以保证能源稳定供应，保障国家能源安全。

3）挑战之三：中国应对气候变化技术方面立法面临严峻挑战

中国生产和利用技术落后是造成能源效率较低和温室气体排放强度较高的一个主要原因。一方面，中国目前的能源开采、供应与转换、输配技术、工业生产技术和其他能源终端使用技术与发达国家相比均有较大差距；另一方面，中国重点行业落后工艺所占比重仍然较高。先进技术的严重缺乏与落后工艺技术的大量并存，使中国的能源效率比国际先进水平约低10个百分点，高耗能产品单位能耗比国际先进水平高出40%左右。^[57]

在推动应对气候变化技术发展方面，法律、法规和能效标准等具有强制约束力的管制手段，既能迫使企业增加减缓温室气体排放技术的研究与开发投入，又扩大了该技术的市场要求，对技术进步产生强大的推动力和拉动力，因此它们能够比单纯的资金援助更有效地促进技术的创新与扩散。发达国家特别是欧盟国家已开始实施促进二氧化碳减排的法律和政策，比如征收碳税，对节能、可再生能源等减排二氧化碳技术给予税收优惠或财政补贴，企业之间开展排放贸易及签订自愿减排协议等，将有效促进其能源领域的技术创新。同时，为保护其国内企业的竞争力，这些国家有可能进一步抬高进口产品的环保标准或能效标准，设立“绿色贸易壁垒”，或采取征收国际碳税等措施，在国际贸易双边谈判当中也出现附加能效和环保条款、规定新义务的动向。这对我国产品能耗较高、增加值较低的制造业产品的出口竞争力会产生直接影响。^[58]我国现行相关立法虽然对应对气候变化技术的创新规定了一些具体的制度和措施，但与发达国家相比还存在较大差距。因此，我国应对气候变化技术方面立法在强调低碳经济和能源技术革新的国际大趋势下也将面临严峻挑战。

（三）金融危机对我国应对气候变化能力建设法制环境产生的影响

2007年末以来，由美国次贷危机而引发的金融危机肆虐全球。金融风暴引发经济衰退，可以说是自然迫使整个人类进行的一次“节能减排行动”。全球性的实体经济的衰退，导致各种能源、资源消耗的降低，从而使地球承受的能源、资源、环境压力减低，是典型意义上的自然界迫使整个人类进行的节能减排活动。当前的金融危机使工业生产大面积减速，温室气体排放随之降低；但应当考虑到经济恢复时，排放量又会增加，不能因此而忽视这一问题的紧迫性。从长远来看，恢复经济的同时降低温室气体排放才是解决气候和能源问题的真正方法。如果各国将经济刺激资金和公共政策多投入在能源效率、绿色建筑、输电网络、智能电力系统、可再生能源和清洁交通等方面，在刺激国内经济建设的同时，也为长期的低碳经济发展转型奠定基础，则可以实现经济开发和气候保护的双重效果。放缓的经济也使得僵硬的体制变得更有可塑性。世界各国在刺激经济的同时，可以结合低碳经济转型的机遇，在基础设施建设、能源效率和清洁能源等领域尝试建立以政府为主导的技术合作机制。^[59]

在“金融危机”席卷全球的情况下，限制碳排放正成为发达国家新的“绿色壁垒”，成为“中国威胁论”的新内容。目前，中国将成为碳排放的第一大国，如果国内继续执行不加约束的高碳经济政策，就会加速国际矛盾的发展，导致国际遏制的提前到来。^[60]为应对这场危机，中国政府出台了一系列积极的政策和措施，使中国经济出现了明显好转。但是，我们必须从中吸取教训，寻找其深层次原因，在落实中央政策和措施或建设新项目的时候，必须始终把“节能减排”放在重中之重的位置，紧抓不放，常抓不懈。可以说，金融危机的出现，并不是偶然，而是长期以来人类社会没有按照科学发展观要求发展经济，盲目追求眼前利益和地方利益，片面采用不科学的经济发展模式导致的。好在中国现在处于经济发展前期，有发达国家好的经验可以借鉴，积极利用新能源，开发可再生能源，严格按照可持续发展的要求，处理好经济发展与资源利用、气候变化之间的关系，大力推进节能减排，积极开发新能源，使发展的成本降低、效能提升，真正实现经济社会全面、协调、可持续发展。^[61]

我国应当抓住这个时机，把加快实施低碳经济发展纳入国家战略和相关立法之中，及早开展发展低碳经济的各项行动，使整个社会生产与再生产活动尽早步入低碳化轨道，促进中国生态经济社会有机整体的可持续发展。为了维持能源的高效利用、经济的重新振兴，我们必须发展低碳经济产业。发展低碳经济，建设低碳社会，推动中国经济发展由高碳能源经济向低碳与无碳能源经济的根本转变，是实现科学发展、和谐发展、绿色发展、低代价发展的迫切要求和战略选择。从各国应对金融危机、推动全球经济复苏中，我们看到了以开发清洁能源、新能源和节能减排产业等为基本内容的绿色产业革命正在悄然兴起，展现出向节能低碳的更为绿色的经济转变的良好势头。