南非的煤矿安全法律制度及借鉴

美国、南非的煤矿安全法律制度及借鉴⁽¹⁾

焦　艳⁽²⁾

煤矿是重要的能源矿产资源之一，密切关系着国民经济的发展和人民生活水平的提高。随着我国煤矿事故的频发，煤矿安全问题已成为热点问题。煤矿事故在造成重大人员伤亡和财产损失的同时，也会严重破坏煤矿资源，从而影响到矿山的生态环境。据统计，2004年全球煤矿事故死亡人数约8000人，我国为6434人；我国的百万吨死亡率接近4%，是美国的100倍，南非的30倍（2003年美国为0.039%，俄罗斯为0.34%，南非为0.13%）⁽³⁾。可见，我国的煤矿事故发生率如此之高，而作为矿产资源大国的美国和南非的矿难发生率却很低。因而，我国有必要借鉴这两国的先进经验，来完善我国的煤矿安全法律制度，以预防和减少矿难的发生。

一、美国、南非的煤矿安全法律制度

（一）美国

美国的煤炭产量位居世界第二，仅次于中国，但矿难发生率世界最低。据统计，2004年美国产煤近10亿吨，但煤矿生产安全事故中总共只死亡27人。⁽⁴⁾

美国早在1891年就颁布了第一个有关矿山安全的法律，并于19244年颁布第一部煤矿安全法规。⁽⁵⁾美国还颁布了《联邦煤矿安全法》、《联邦煤矿安全与健康法》、《职业健康安全法》、《联邦矿山安全与健康法》、《煤矿安全监察程序》等法律、法规和规章。在美国先进、完善的煤矿安全法律体系中，较为重要的法律、法规和规章有：

1.《联邦煤矿安全法》

1952年的《联邦煤矿安全法》主要内容有：（1）对某些煤矿进行年度监察制度和矿业局的两项强制执行权，即发出通知和即将发生紧急危险时的撤出命令。（2）矿业局具有民事罚款的权力，且其仅适用于矿山经营者不执行撤出命令或拒绝监察员进入矿山两种情况。美国于1966年对该法进行了修订，并于1969年颁布了新的《联邦煤矿安全法》（又称《联邦煤矿安全与健康法》），其更为全面、严格，并赋予矿业局更多权力。

2.《联邦矿山安全与健康法》

1977年的《联邦矿山安全与健康法》是在《联邦煤矿安全与健康法》的修订基础上而形成的，是美国联邦政府对全国矿山安全与健康实施监管的最高法律。此法确立如下制度：（1）煤矿从业人员的安全培训。（2）经常性的安全检查。（3）矿难事故的责任追究制。（4）安全检查“突袭制”，即任何提前泄露安全检查信息的人，将会受到1000美元罚金或6个月监禁的处罚。⁽⁶⁾（5）监察人员和矿业设备供应者的连带责任。

3.《煤矿安全监察程序》

1995年的《煤矿安全监察程序》是由美国矿山安全与健康管理局制定的，其严格规定了煤矿安全与监督人员履行职责时所必须遵守的程序。该法有两个特点，一是严密、独立的安全监察机制，二是对矿山事故的处罚较重。

（二）南非

南非的矿产资源占非洲的50%，居于全球第五位，其中煤矿资源储量居世界第8位，是世界五大矿产资源国之一。

南非主要通过一系列的矿业法、资源法等法律的不断完善来加强矿产资源安全与矿山环境管理。1991年的《南非矿业法》、1996年的《矿山健康与安全法》、1998年的《南非矿产资源政策白皮书》、2002年的《南非矿产和石油资源开采法》等构成了南非比较完备的矿山开采健康安全体系。

在煤矿安全方面，南非的《矿山健康与安全法》较为重要。《矿山健康与安全法》共8章，包括立法目的、矿山健康与安全、健康与安全代表委员会、三方机构、矿山健康与安全监察局、部长的权力、法律诉讼和违法行为、总则。⁽⁷⁾该法有如下特点：①独具特色的“三方机构”，即由能源矿业部、矿主和矿山雇员组成的矿山健康与安全理事会。②注重矿工和管理人员的安全培训。③矿山健康与安全监察局是负责矿山健康安全监察的政府机构，职权很大。该法自颁布以来，南非的矿山事故的千人死亡率从1995年的102%下降到2000年的0.72%；死亡人数从533人减少到288人；受伤人数从7717人下降到4728人。⁽⁸⁾可见，南非的《矿山健康与安全法》对煤矿安全的防治作用显著。

二、美国、南非煤矿安全法律制度的特点

（一）注重煤矿安全培训

1977年的美国《联邦矿山安全与健康法》规定，煤矿企业必须安排所有工作人员（包括经营者）进行上岗前的安全培训，且以后每年都要再培训，并对培训内容作出详细规定；没有经过煤矿安全培训的人员，禁止进入煤矿工作。南非《矿山健康与安全法》也对煤矿安全培训作出了具体规定，如相关人员下矿井前必须进行专门的安全教育、培训，掌握矿灯和自救器的安全使用方法，并填写下井健康表；矿主还每周一次分批将矿工和管理人员送到爆炸实验室接受防爆安全培训等。可见，美国和南非都十分重视对煤矿相关从业人员的安全培训。

（二）强有力的煤矿安全监察执法体制

美国的《联邦煤矿安全法》、《联邦矿山安全与健康法》、《煤矿安全监察程序》等均对煤矿安全监察执法作出具体规定，且矿业监察部门的职权日益扩大；南非的《矿山健康与安全法》中也有矿山安全监察执法的规定，且赋予矿山健康与安全监察局很大的职权。比较两国的法律，其煤矿安全监察执法体制既有相似性，也有各自的特色。

首先，要求煤矿安全监察执法人员具有较高的专业素质，并具有很大的职权。这是美国和南非法律的相似之处。它们均规定煤矿安全监察员必须具有一定的煤矿工作经验；煤矿监察主管部门应定期对煤矿安全监察员进行安全检查程序、事故预防调查、工业健康、矿山应急程序等专业培训，以提高煤矿安全监察员的专业素质。

此外，两国的煤矿安全监察执法人员均有较大的职权。美国《联邦煤矿健康与安全法》规定，每年对每座露天矿进行2次监察，对每座井工矿监察4次。⁽⁹⁾同时，煤矿安全监察执法人员还有权对违规行为处以罚款或者执行刑事处罚。南非的煤矿安全监察员有权关闭部分甚至整个不符合煤矿安全标准的矿井，并可处以高额罚款。

其次，强调煤矿安全监管体制的高度独立性。这是美国煤矿安全监察执法体制的特色，即实行垂直的煤矿安全监管体制，轮流式的监管人事制度。例如，各地的联邦安全检查员每两年对调；任何煤矿发生3人以上死亡事故，由外地的安检员进行事故调查，而当地安检员不得参与等。这有利于防止监察人员与矿主、地方政府形成共同利益同盟。

再次，确立经常性的煤矿安全检查制度和煤矿安全监察员的法律责任。这也是美国安全监察执法体制的特点。实行经常性的煤矿安全检查，能促使煤矿企业主动加强煤矿安全管理，以符合煤矿安全标准。同时，美国《联邦矿山安全与健康法》规定了煤矿安全监察员的法律责任，如安全检查“突袭制”和监察人员与矿业设备供应者的连带责任，以保证其公正执法。

（三）有效的矿山救援体制

在煤矿事故救援方面，美国《煤矿安全监察程序》在第5章中，详细规定了“救灾程序”。由此可知，美国的每个煤矿都要与2个以上的救护队签订救护协议。在煤矿事故发生时，由矿主组织抢救，必要时可请求当地警察救援。救援工作要严格按照矿山安全与健康管理局的规定进行，并及时向其汇报情况，直至恢复生产或确认遇难人员无生还可能。目前，美国已有116支矿山救护队，隶属于矿业安全与卫生署的4支救护队和隶属于州政府的29支救援队，矿业安全与卫生署和州政府提供全额的资金支持，每个队伍每年约需25万美元的资金。⁽¹⁰⁾此外，美国联邦政府还在各州、市、郡建立培训基地，每年都对从事紧急救援工作的人员进行两级强化培训。

南非在矿山事故救援方面，也有具体的法律规定。南非《矿山安全与安全法》规定，井下工作的雇员在100人以上必须有1支救援队，井下工作的雇员在700人以上必须有两支救援队，每支救援队至少由8人组成。⁽¹¹⁾南非的矿山救援队员都是由自愿者组成的，平时从事本职工作，只有当矿难发生时才从事救援工作。矿山救援人员需要具有一定的井下工作经验，并且在身体和年龄上都有严格的要求。此外，矿山救援人员还需通过体能测试和基本灭火技能的实践与理论课程的考试，并要经常性地进行培训和训练。

（四）严格的事故责任追究机制

美国的《联邦矿山安全与健康法》、《煤矿安全监察程序》以及南非的《矿山安全与安全法》均规定了严格的煤矿事故责任。两国均在法律中规定较高的煤矿事故死亡赔偿金，一次矿山事故就可能导致企业破产；重大煤矿事故的负责人甚至还要承担刑事责任。这能促使煤矿主动将处理事故的成本放到事故预防上去，以减少事故的发生。

三、对美国、南非煤矿安全法律制度的借鉴

我国的煤炭产量位居世界第一，然而我国的矿难发生率也位于世界前列，远高于美国和南非。目前，我国有关煤矿安全的法律主要有：《矿产资源法》、《煤炭法》、《矿山安全法》和《安全生产法》。同时，还有一些法规和规章，如：《煤矿安全规程》、《乡镇煤矿管理条例》、《煤矿安全监察条例》、《煤矿企业安全生产许可证实施办法》、《国有煤矿瓦斯治理安全监察规定》等。至此，我国煤矿安全立法已形成了以《宪法》和《劳动法》为基础，以《矿山安全法》和《安全生产法》为主干，以《刑法》、《工会法》、资源法、企业法相关条款、行政法规、规章和地方立法为辅助的法律体系。

然而，实践中我国煤矿安全状况并不好，矿难屡见不鲜。可见，我国煤矿安全法律制度还存在很多问题，主要有:对煤矿安全培训不够重视；煤矿安全监察执法体制不完善；矿山救援体制在立法上的欠缺；煤矿事故责任者的法律责任较轻。因此，我国有必要借鉴美国和南非的先进经验，以完善我国的煤矿安全法律制度。

（一）重视煤矿从业人员的安全培训

安全培训是实现煤矿安全生产的重要环节，也是容易被忽视的环节。虽然我国的《矿山安全法》和《安全生产法》均提到了“安全培训”，但过于笼统，可操作性不强。实践中，煤矿企业对煤矿安全培训不够重视，安全培训严重不到位，仅流于形式。因此，我国相关法律应对矿工、矿主、矿山管理人员等相关人员的煤矿安全培训的期限、内容、考核方法以及违反安全培训的法律责任等作出明确、具体的规定，使安全培训得以落实，真正发挥其预防和减少矿难发生的作用。

（二）完善我国的煤矿安全监察执法体制

完善的煤矿安全的行政监察执法体制是确保矿山安全方面的法律、制度得以实施的有力保证，也是减少煤矿事故发生的有效途径。因此，我国应借鉴美国和南非的先进经验，来完善我国的煤矿安全监察执法体制。

首先，煤矿安全监察执法人员必须具有较高的专业素质，且有很大的职权。煤矿安全监察执法人员应该具有一定的从事煤矿安全工作的经验和相应的专业知识，并定期进行专业技能和安全培训，以提高其专业素质。因为，只有具有较高专业素质的煤矿安全监察员才能及时发现煤矿安全隐患，并迅速予以纠正和制止，以避免矿难的发生。同时，我国应在相关法律中赋予煤矿安全监察人员较大的权力，如具有关闭不符合煤矿安全标准的矿井以及较大数额罚款的权力等。

其次，煤矿安全监察执法机制应具有高度的独立性。独立的煤矿安全监察执法机构是煤矿安全监察执法人员公正执法的前提。我国可以借鉴美国的做法，即实行垂直的煤矿安全监管体制，轮流的监管人事制度。这有利于加强安全监察执法力度，防止监察人员与矿主、地方政府形成利益同盟。

再次，实行经常性的煤矿安全检查。通过对煤矿进行经常性的安全检查，能促使煤矿经营者加强煤矿安全管理，以确保煤矿安全。

最后，规定煤矿安全监察人员的法律责任。任何权力若不加以限制，都会导致滥用，行政权也不例外。我国可以借鉴美国的做法，在法律中规定煤矿安全监察人员的法律责任，以促使其公正执法。如实行安全检查“突袭制”，即对提前泄露安检信息的人员处以罚款或有期徒刑；规定检查人员和矿业设备供应者的连带责任，即当检查人员出具误导性的错误报告和矿业设备供应者提供不安全设备，都可能被处以罚款和有期徒刑。

（三）建立一套有效的矿山救援体制

纵观我国现行法律，作为矿山安全基本法的《矿山安全法》却没有矿山救援方面的规定。同时，《安全生产法》第68条仅规定：“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系。”该法的规定过于笼统，可操作性不强，且针对性也不强。可见，在立法层面上，我国的矿山救援体制严重欠缺。因此，我国有必要建立一套有效的矿山救援体制。

首先，煤矿企业须有矿山救援队。这可在《矿山安全法》中增加此规定。煤矿企业应按照雇员的人数比例来成立矿山救援队，这可参照南非的做法。当矿难发生时，由煤矿主组织矿山救援队进行救援，能及时、有效地减少矿难造成的损害。

其次，国家应设立专门的矿山救援机构。对煤矿事故进行救援，不仅是企业的责任，国家也有救助的义务。国家应设立专门的矿山救援机构，此机构应实行垂直领导，分层管理，且权责分明。同时，矿山救援机构中成立一定数量的矿山救援队。当所发生的煤矿事故超出矿山企业的救援能力时，由国家矿山救援机构统一组织和派遣矿山救援队进行救助，这更利于重大矿山事故的救援。

再次，矿山救援人员应具备一定的条件，并进行经常性的救援培训。矿山救援人员应具有一定的矿井工作经验，并且在年龄和体质上都有严格的要求。此外，矿山救援人员在上岗前必须进行矿山救援培训，且上岗后也要经常性地接受救援培训。

（四）严格追究煤矿事故者的法律责任

当违法成本高于守法成本时，人们往往会选择守法。目前，我国对煤矿事故责任者的处罚力度不够。

现行的《矿山安全法》只规定了行政责任和刑事责任，而缺乏经济处罚，应增加对违法者的经济处罚，以增加其违法成本。同时，我国《刑法》中的重大责任事故罪，只对造成重大伤亡事故或其他严重后果的行为予以处罚，而对危害煤矿安全的行为没有规定；且重大责任事故罪和重大劳动安全事故罪规定的最高刑期仅为7年。显然，《刑法》对煤矿事故责任者的处罚力度过低。因此，《刑法》应将危害煤矿安全的行为纳入重大责任事故罪的处罚范围，并相应地提高重大责任事故罪和重大劳动安全事故罪的法定刑期，以严惩煤矿事故责任者。这才能使煤矿相关人员严格遵守煤矿安全法律、法规，加强煤矿安全管理。

综上所述，借鉴美国和南非先进的煤矿安全法律制度，来不断完善我国煤矿安全法律制度，对于预防和减少我国的煤矿事故大有裨益。这才能使我国的煤矿工作成为一项安全性较高的工作，从而达到减少人员伤亡、确保煤矿资源安全以及最大限度地消除矿难对环境造成不利影响的目的，以实现社会的稳定以及人与自然的和谐共处。

参考文献：

1.王显政.我国安全生产形势、问题和对策［J］.企业世界，2004(12).

2.陈勇，魏忠杰，米立公.世界煤炭大国煤矿安全生产调查［J］.劳动保护，2005(6).

3.3李艳梅，张雷.中美煤矿安全比较与借鉴［J］.中国安全科学学报，2005，15(11).

4.3张凯.美国历史上的煤矿矿难及其治理［D］.西南大学硕士学位论文，2009.

5.3赵军、李全明、张兴凯、王云海.美国煤矿安全生产法律体系分析及启示［J］.煤矿安全，2008(8).

6.3周维新.矿山安全监察法律制度研究［D］.重庆大学硕士学位论文，2008.

7.3潘红樱.南非矿业安全管理一瞥［J］.现代职业安全，2002(1).

8.3安雯.南非矿山安全与应急救援培训(上)［J］.现代职业安全，2008(8).

【注释】

(1)该文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“安全与和谐视野下我国矿山生态环境恢复治理法律问题研究”（编号：08JA820015）阶段性成果。

(2)江西理工大学环境与资源保护法学专业硕士研究生

(3)王显政.我国安全生产形势、问题和对策［J］.企业世界，2004(12).

(4)陈勇、魏忠杰等.世界煤炭大国煤矿安全生产调查［J］.劳动保护，2005(6).

(5)李艳梅、张雷.中美煤矿安全比较与借鉴［J］.中国安全科学学报，2005，15(11).

(6)赵军、李全明等.美国煤矿安全生产法律体系分析及启示［J］.煤矿安全，2008(8).

(7)周维新.矿山安全监察法律制度研究［D］.重庆大学硕士学位论文，2008:19.

(8)潘红樱.南非矿业安全管理一瞥［J］.现代职业安全，2002(1).

(9)张凯.美国历史上的煤矿矿难及其治理［D］.西南大学硕士学位论文，2009::20.

(10)赵军、李全明、张兴凯、王云海.美国煤矿安全生产法律体系分析及启示［J］.煤矿安全，2008(8).

(11)安雯.南非矿山安全与应急救援培训(上)［J］.现代职业安全，2008(8).