土地发展权

三、土地发展权^[27]

土地发展权（Land Development Rights），也称土地开发权，该制度的建立始自1947年英国的《城市规划法》。该法规定，一切私有土地将来的发展权转归国家所有。美国在分区制度基础上，创立了可转让的发展权制度。美国的土地发展权归土地所有者，是一项可定量转让的土地财产权。法国、意大利、加拿大、新加坡、韩国以及我国台湾地区等都陆续建立了土地发展权制度，或类似于土地发展权的土地开发管理制度。

近些年来，随着我国非农业用地的开发利用以及城市规模的不断扩张，我国才开始关注这一新型的房地产财产权。原国家土地管理局1992年编制的《各国土地制度研究》引入了土地发展权的概念，并表述为：“所谓土地发展权，就是土地变更为不同性质使用之权，如土地变为城市建设用地，或对土地原有的使用集约度升高。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权是以已经编制的正常使用的价值为限，也即土地所有权的范围，是以现在已经依法取得的既有权利为限。至于以后变更土地使用类别的决定则属于发展权。”由于土地发展权创设的主要目的在于保护农地，保护自然资源，保护生态环境，保护社会公共利益，因而土地发展权又常常被称为农地发展权。

土地发展权实际上是为了适应土地开发、使用、管制和多元化立体开发利用的需要而设立的，改变土地现状用途与利用强度，以及将土地变更为不同使用性质的利用土地的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的房地产财产权，它既可以与土地所有权合为一体由拥有土地所有权的主体支配，也可以由只拥有土地发展权不拥有土地所有权者支配，它是土地处分权中最重要的权利。土地发展权主要包括：

（1）农地变更为非农用地的发展权。

（2）未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权。

（3）在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权。

（4）在建设用地上进行开发利用的发展权等等。

设立土地发展权的必要性和可行性在于：

（1）目前我国的土地管理已开始强调土地性质与土地用途管理，这实质上是对土地发展权的一种肯定。

（2）严重的耕地流失、矿山乱采、森林乱伐、大片农田土地沙化，是国家所遭受到的目前对土地资源浪费和不合理利用的最主要形式，需对其施行针对性和现实性的法规管制，这完全可以在确立土地发展权中解决。

（3）政府对土地用途的管理与规划，虽具有局部性和阶段性，但仍是综合、统一和全局性的。虽然我国存在国有土地与集体土地两种所有权性质的土地，但通过土地发展权的设立把两者纳入统一的管理之中，更能强化政府对土地的规划能力。

（4）土地发展权是保障农民耕作权和收益权的必要手段。农民可以限制集体土地所有权的违法行使，防止集体组织处分土地权利的任意性，保证农民持续耕牧的权利，有利于维护农民个体的物权，同时也减少了集体组织的领导干部越权处分集体所有的土地权利，以牟取私利的可能性。

（5）土地发展权的设定，也是解决我国现阶段人地矛盾的要求。我国人口众多，人多地少，矛盾尖锐。为防止农田土地大量流失，保护耕牧地，明晰地权，理顺国家与农民或其他土地权利者的权利义务关系，应当将土地性质及土地用途变更权归国家所有，同时设定土地发展权这项专门权利。

（6）设立土地发展权对维护国家利益、公益事业的顺利建设与发展具有重要的作用。

（7）土地发展权的设立，还能具体协调与土地有联系的相关法律法规，在执行其他法律时能够以《土地法》这一基本法为强有力的后盾，使其顺利执法。