论《中华人民共和国环境噪声污染防治法》的完善

论《中华人民共和国环境噪声污染防治法》的完善

浙江大学光华法学院教授　钱水苗

浙江大学光华法学院环境与资源保护法学硕士研究生　楼　洁

自20世纪70年代以来，各国的环境噪声污染日益严重，已成为危害城市环境的四大公害之一。近年来，随着我国社会、经济的迅速发展，工业化、城市化进程加快，各类噪声污染问题越来越突出，由环境噪声污染所引发的纠纷甚至矛盾冲突数量上也逐年增长，形成一种新的社会不稳定因素，也在一定程度上影响了生产建设的正常进行。^[1]现行的《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（以下简称《环境噪声污染防治法》）于1997年施行，该法确立了环境噪声污染防治的基本原则和基本法律制度，总体上明确了各行政机关在环境噪声污染防治工作中的职能，对四类主要环境噪声污染的防治及其法律责任作了规定。该法施行以来，在防范和治理环境噪声污染、改善城乡声环境质量方面发挥了积极的作用。然而，由于《环境噪声污染防治法》制订的时间较早，同时法律对很多问题的规定较为原则，已经无法适应当今社会不断涌现的环境噪声污染新情况和新问题的要求。一方面，社会公众对声环境质量的要求不断提高；另一方面，相关法律规定的缺失使公民的基本权利缺乏保障：《环境噪声污染防治法》已严重滞后于社会发展，迫切需要通过修订法律完善我国的环境噪声污染防治制度，为人民群众营造良好的生活环境。

一　我国《环境噪声污染防治法》的实施效果评析

（一）《环境噪声污染防治法》的主要内容及配套制度的建设情况

《环境噪声污染防治法》于1996年10月29日八届人大常委会22次会议通过，1997年3月1日起施行，共八章64条。该法将环境噪声分为工业噪声、建筑施工噪声、交通运输噪声和社会生活噪声四类，并分设专门章节对这四类噪声的污染防治进行了规定。此外，《环境噪声污染防治法》从总体上明确了环境保护行政主管部门以及公安、交通等部门在声环境保护工作中的职责，落实了政府的责任；规定从规划和源头上预防环境噪声污染，体现了预防为主和源头治理的要求。

在《环境噪声污染防治法》颁布后，国务院有关部门制定并发布了43个工业、交通、社会生活和建筑施工等方面噪声污染防治的部门规章和规范性文件。按照《环境噪声污染防治法》的要求制定并实施了十余项声环境质量标准，环境噪声排放以及噪声监测规范、方法等标准，初步建立了我国的环境噪声标准体系。

此外，自《环境噪声污染防治法》颁布实施以来，许多省市结合当地经济社会发展状况和噪声污染防治的需要，制定了大量的地方性环境噪声污染防治的法规、规章。据统计，目前关于环境噪声污染防治的地方法规共17部，地方政府规章共21部。这些地方的立法实践在加强当地环境噪声污染防治、改善声环境质量方面发挥了积极的作用。如2010年4月1日起施行的新《杭州市环境噪声管理条例》已经经过了3次修订，该条例在《环境噪声污染防治法》的基础上结合杭州市实际，对现实生活中居民投诉集中的室内装修、家用电器、宠物噪声扰民等新情况、新问题加以规范，并明确了公安机关、海事管理机构等行政部门对特定类型环境噪声污染的监督管理职责，使法律规定更具有操作性。又如2006年起实施的《江苏省环境噪声污染防治条例》对交通工程项目的环境影响评价，以及建设项目环境影响评价中的公众参与作出了规定，这些规定补充了上位法的不足，更好地适应了地区社会经济发展的需求。

（二）《环境噪声污染防治法》的实施效果

通过对2004至2008年度《中国环境状况公报》公布的有关数据的整理，可以明显看出：近年来，我国城市噪声污染得到了有效控制，同时声环境质量也得到了明显改善。如2008年区域声环境质量好和较好的城市达到了281个，中度污染的城市为4个，无重度污染城市；与2002年相比，质量好和较好的城市增加了269个，而中度污染和重污染的城市减少了148个。城市道路交通噪声污染上升趋势也有所减缓，如2008年声环境质量好和较好的城市达到355个，比2002年增加311个；中度污染和重污染的城市为13个，比2002年减少59个。^[2]再以浙江省为例，2008年，全省城市总体声环境质量处于较好水平，区域环境噪声平均值为56.4分贝（国家标准要求60分贝以下），较上年上升0.1分贝；城市道路交通噪声平均为68.9分贝（国家标准要求70分贝以下），较往年下降0.1分贝。^[3]这说明，《环境噪声污染防治法》在防治环境噪声污染方面，的确起到了积极的作用。

（三）《环境噪声污染防治法》在实施中存在的主要问题

虽然《环境噪声污染防治法》实施以来取得了积极的效果，但受限于立法时的经济发展和科技水平，随着时间的推移，该法已经越来越不能满足现实社会经济发展和环境保护的需求。当前我国各类环境噪声污染问题日趋突出，已成为公众关注的热点和焦点，同时也是监督管理部门的执法难点。现阶段环境噪声污染的主要问题可归纳为以下几个方面：一是城市中餐饮、娱乐、商业等项目和活动带来社会生活噪声屡禁不止，尤其是商业区域噪声超标，由此引发的社会纠纷呈上升趋势；二是一些地方城市和交通干线规划、布局不尽合理，机动车流量不断增大造成交通噪声污染严重，特别是城市中的交通干线两侧区域表现最为突出，既影响了城市的整体形象，又损害了公众的健康；三是建设施工噪声扰民问题突出，尤其在中、高考期间，夜间、午间建筑施工噪声扰民的投诉明显增多；四是部分工业企业噪声污染防治设施建设滞后，已有设施未能正常使用或不能正常发挥作用。据浙江省环保厅的资料显示，在影响城市声环境的各类噪声源中，生活噪声源占51.5％，交通噪声源占26.6％，工业噪声源占6.0％，建筑施工噪声源占2.3％，其他噪声源占13.6％。城市社会生活噪声污染突出，对居民正常的生活造成了严重影响。据统计，北京市环境噪声污染投诉占环境污染投诉总量的50％以上。根据浙江省环保厅的资料统计，从2005年到2008年，环境噪声污染信访平均占环境污染信访总数的25％以上。又根据中国政法大学环境受害者法律援助中心咨询部对2006年到2008年的案件统计，环境噪声案件连续3年在案件数量中占的比例均为最大，并呈上升趋势，而且大部分纠纷案件未能得到满意的解决。在大量环境噪声污染纠纷的背后，是现行《环境噪声污染防治法》规定的滞后和监管体制的不完善。

1.监管体制不够明确

《环境噪声污染防治法》第6条对环境噪声污染防治的监管体制作出了原则性规定，明确在政府环境保护行政主管部门的统一监管下，各级公安、交通等部门依据各自职责对交通运输和社会生活噪声实施监管。然而环境噪声污染涉及的领域非常广泛，立法又缺乏对各监管部门执法范围和权限的明确规定，这就导致了实践中经常出现执法单位监管职责不明确的问题：如环境保护行政主管部门和城市综合执法部门在社会生活噪声领域监管职责的重叠，公安部门与交通部门在交通运输噪声领域监管职责的交叉等。同时，环境噪声污染防治需要多个部门在分工基础上相互配合，而法律对监管部门合作执法方面的规定仍是一片空白。

2.规划对噪声污染的预防功能没有体现

环境噪声具有局部性、暂时性、分散性、交叉性四个特征，噪声污染产生之后，受害一方取证比较困难，同时由于造成污染的噪声源往往是比较分散的，也增加了集中控制的难度。因此，对环境噪声污染的控制应当从预防入手，从源头上减轻甚至避免污染的产生。而对各级政府来说，规划与布局是否科学、合理直接影响环境噪声污染的程度，其中对交通运输噪声和社会生活噪声影响尤甚。由此反观现行立法，《环境噪声污染防治法》仅在第5条和第12条对规划作了原则性规定，配套标准也没有及时跟进，导致实践操作中法律条文流于形式，规划的预防功能也没有充分发挥。

3.环境噪声标准不够完备

环境标准是国家依照法定程序制定的具有较强科学性、技术性的强制性法律规范。环境噪声标准对环境噪声监督管理、污染控制和改善声环境质量起着重要的作用。当前，大部分环境噪声污染的产生与环境噪声标准不完备有很大关系。一方面现有噪声标准体系不完善，突出表现在：一是缺乏客观的量化标准界定法律条文中的“强烈”噪声、“高音”广播喇叭、“过大”音量等噪声违法行为，造成执法困难；二是缺乏对产品噪声排放限值的规定，未能从噪声源对产品进行控制；三是缺少对交通运输、某些社会生活噪声源标准的规定，阻碍了对噪声污染的防治和管理工作；四是噪声排放标准和声环境质量标准存在着冲突的情况，造成行政机关执法时适用标准的两难。另一方面，环境噪声标准的覆盖面狭窄，广大农村尚无可适用的标准。

4.对农村环境噪声污染防治规定欠缺

随着城市工业企业向农村迁移，高速公路等交通设施向农村延伸，以及农村社会经济的快速发展和工商业的蓬勃兴起，环境噪声污染表现出从大、中城市向农村蔓延的趋势，尤其在社会经济较发达的省份更加突出。而《环境噪声污染防治法》的许多条款都限定在“城市范围内”，对农村环境噪声污染防治的规定明显不足，不利于社会公平。

5.法律规定过于原则，不能适应社会生活的发展需求

《环境噪声污染防治法》在许多方面的规定过于原则，在实践中难以操作，如有关申报登记事项及审批事项的内容、程序和时限要求规定过于笼统，导致环境保护行政主管部门被动审批。同时社会生活中许多新问题在法律中没有得到体现：如该法对环境噪声的定义过窄，并未将现实生活中广泛存在的振动、金属切割噪声、家庭装修噪声、宠物噪声等纳入调整范围；在工业噪声污染防治方面仅对使用固定设备的情况进行了规定等。既造成了行政机关执法的困难，也无法对噪声污染受害人提供充分的救济。

6.法律责任缺位，对违法者的威慑和对受害方的救济不足

《环境噪声污染防治法》规定的法律责任以罚款为主，但法律条文对处罚权限的规定过于原则，既没有具体罚款数额也没有罚款额度，对违法行为的处罚力度过小，无法给予违法者有效的制裁。而企业治理污染的投资普遍较大，“守法成本高、违法成本低”的事实客观上纵容了污染者的违法行为。法律责任的手段过于单一，在企业不主动履行环境行政处罚决定时，没有规定进一步的强制措施，而申请法院强制执行则程序繁琐且时效较差，造成环境噪声污染行政执法力度较弱。此外，《环境噪声污染防治法》对排污单位的责任以行政责任为主，仅在第61条对排污单位的民事责任作了原则性规定。2009年通过的《中华人民共和国侵权责任法》已经对环境污染纠纷中的举证责任倒置作出了明确规定，在此基础上，单行污染防治法亦应作出补充和完善。环境责任保险等对污染受害人的保障制度尚未正式进入我国立法，这也导致了现实中污染受害方的权利得不到充分、及时的救济。

二　外国噪声污染防治立法实践及对我国的启示

（一）外国噪声污染防治立法实践

1.英美法系国家的噪声污染防治立法

美国为控制噪声污染，采取的主要措施是建立噪声排放标准，对主要噪声源进行监督管理，包括以下几类：

（1）飞机噪声

由联邦航空局依据《飞机噪声削减法》研究、实施飞机噪声安全标准。

（2）火车、铁路车站噪声

美国于1972年颁布了《噪声控制法》，该法案详细规定了各种商品产生噪音限度的全国统一标准，包括飞机噪音、铁路及汽车噪音。而火车、铁路车站噪声标准由美国环保局依据《噪声控制法》制定，并授权给联邦铁路局实施。

（3）工业噪声

根据1972年《噪声控制法》，生产及建筑过程中的噪音控制由州及地方政府处理。^[4]而职业安全和健康管理局则依据《1970年职业安全和健康法案》研究、实施工业生产活动中的安全和健康标准。该局规定的最大允许噪声值为：工人工作8小时以上，持续噪声暴露不得超过90dB（A），最高允许噪声水平为115dB（A），工人8小时内暴露在此种噪声下不得超过15分钟。标准将非持续性噪声，例如冲击噪声的标准规定为140dB（A）。如果噪声水平超过了标准限值，雇主应提供听力保护设备，以保证将噪声减少至工人可接受的水平。

英国对噪声控制立法的起点是其《1936年公共卫生法》，这之后，1974年英国又制定了比较综合的《污染控制法》（1989年修订），该法共6章109条，外加4个附件。这部法律将空气、水、噪声和固体废物等污染的控制囊括于一体，采取综合的管理控制措施，取得了比较显著的成效。^[5]

新加坡《公共环境卫生法》将噪声从一般公害中独立出来，设专门章节对建筑工地噪声和工业噪声的控制进行了规定。该法第六部分“噪声控制”包含3节内容：第47节规定对建筑工地噪声的控制，赋予行政长官提出施工方式要求的权力；第48节规定对工业场所或者厂房的噪声控制，赋予行政长官强制工业场所或者厂房占有人在规定时间内以规定方式防止或者减少机器设备发出的噪声的权力；第49节则对行政长官的上述权力进行了必要的限制。^[6]

2.大陆法系国家的噪声污染防治立法

德国1990年公布，1998年修改的《联邦污染控制法》规定了减少噪声的计划。^[7]德国城市噪声防治的重点在减少交通噪声方面。降低交通噪声的主要措施有：一是制定生态和城市可承受的交通政策，大力发展公共交通。在规划中合理布局城市功能，尽量减少交通流量，通过加宽人行道、缩窄车行道、控制停车场建设并实施收费、限制汽车进城等各种手段，鼓励公交、自行车、步行等交通方式发展。二是改善居住条件和环境。规定居住区内噪声白天不能超过55分贝，晚上不能超过40分贝；建筑物都采用了隔热、隔音等功能优良的新型复合材料，住宅临街面，一般设计为厨房、卫生间等辅助房间。三是对机场、高速公路进行隔音与防震。交通部门在20世纪80和90年代，分别投入12.45亿马克、39亿马克，用于改善机场和高速公路上的隔音设施、交通标志、监控装置和绿化，以减少噪声污染、交通堵塞、交通伤亡等事宜。四是从声源入手，降低噪声。德国交通部门规定，所有汽车特别是大型公交车和运输卡车的发动机必须配备机舱隔音降噪装置，以有效隔离、降低发动机噪声。^[8]

日本于1968年制定了《噪声控制法》，1976年制定了《振动控制法》，两部法律都在1995年公布了最新的修订版本。这两部法律均强调政府在控制地区噪声方面的职责，都、道、府县知事是控制本地区噪声的主导力量，具有较大的行政职权。法律对噪声和振动的控制规定主要包括三方面的内容。一是对工厂的控制，首先是建立噪声控制标准；其次是都、道、府县知事指定控制区域；最后是噪声控制的实施措施，主要包括了变更计划的劝告、改善劝告和改善命令三种。二是对建筑作业的控制，对建筑作业变更计划的劝告实施条件和工厂不同，前者的条件是“不符合噪声控制标准、并且明显影响其周围生活环境”，而对工厂的要求更为严格，只要“不符合噪声控制标准、或有可能影响其周围生活环境”，都、道、府县知事就应当提出变更计划的劝告。三是对汽车噪声的控制，首先由环境厅长官决定汽车噪声的容许限度。其次，都、道、府县知事根据指定地区汽车噪声测定的结果进行审核，如认为已经超过规定限度，明显危害了周围生活环境时，可以要求都、道、府县的公安委员会根据《道路交通法》采取相应的措施^[9]。四是对道路交通振动的控制，都、道、府县知事如果认为指定地区的道路交通振动超过了规定限度而会明显损害周边生活环境时，可以要求公安委员会或道路管理人采取必要的措施。

此外，法国在1977年制定的《关于改革规划的条例》中作了控制噪声的规定，1980年又通过一项《反噪声法》，对噪声控制进行了详细的规定。

（二）外国噪声污染防治立法的启示

纵观各国的立法实践，无论是具有判例法传统的英美法系国家，还是注重成文法编纂的大陆法系国家，都十分重视对噪声污染防治的立法，纷纷通过颁布一系列相关法律法规，建立起了完整有效的噪声管理制度。而学习和借鉴这些国家的先进经验，无疑对完善我国环境噪声污染防治法律制度具有重大的意义。

1.明确政府各部门在噪声管理方面的职责

美国通过《飞机噪声削减法》、《噪声控制法》、《职业安全和健康法案》等法律明确了政府各部门在机场噪声、交通噪声、工业噪声等方面的职责范围，既肯定了有关部门的职权，又赋予其监督、管理噪声污染的责任，通过细致精密的法律条款设计，使各部门成为紧密衔接的齿轮，共同防范和控制噪声污染。日本将对噪声和振动污染控制的职责授予都、道、府县知事，通过多种手段达到污染控制的目的。对噪声污染的有效控制离不开强有力的行政手段的介入，而行政手段发挥效力的前提是各部门职责的明确，因此完善我国的噪声污染立法，首要工作是理顺当前的监管体制，明确各主体的职责范围。

2.法律规定详尽具体，操作性强

日本公布了专门的《振动控制法》以规制现实生活中各类振动污染。美国通过专门的《飞机噪声削减法》来治理机场噪声，并通过《职业安全和健康法案》规定工业生产中的安全和健康标准。噪声存在于社会生活的各个方面，因此立法应当尽可能多地涵盖各种噪声源，以减少法律实施后可能存在的漏洞。同时，法律内容越细致，构建的框架越明晰，实践中操作性就越强，如德国《联邦污染控制法》以整整一个章节，27条法律条文规定了污染设备的建立和运营情况，而每一条文又可细分为若干具体条款，规定完整而全面。又如瑞典《1995年环境保护法》，用大量篇幅对许可证进行了详细规定，通过施行严格的许可证制度，瑞典对环境污染进行了有效控制。我国现行噪声立法过于原则，实践性不强，因此需要进一步细化有关规定，使立法满足实践的发展需求。

3.建立完备的环境噪声标准体系

美国的噪声污染监管体系较为完善，它的噪声立法和噪声标准体系也居于世界前列。通过对交通运输噪声、工业生产噪声、机场噪声和社会生活噪声等规定具体的标准，建立起涵盖各行业各种设备的环境噪声标准，为行政机关执法提供了坚实可靠的依据。

4.环境信息公开和公众参与机制的引入

日本《噪声控制法》要求都、道、府县知事在指定、变更或废止噪声控制地区时，必须根据总理府令的规定进行公告。韩国《噪声振动控制法》也规定了行政官员对禁止产生交通噪声区域的公开义务。而在公众参与方面，美国立法对公众参与噪声控制的保障，不局限于较为宏观的宪法原则层面，还通过噪声控制立法将公众参与机制进一步细化，如美国《噪声控制法》第5条规定任何新的噪声控制规则的出台，都应当允许有利害关系的社会公众直接参与拟定过程。借鉴发达国家的经验，我们应当通过立法进一步扩大环境信息的公开范围，明确规定公众参与的方式和效力，增强行政行为的透明度和公信力。

5.规定严格的法律责任，完善对污染受害者的救济制度

各国立法均对违法者的法律责任进行了严格规定，承担法律责任的方式不仅包括罚款，严重违法者还将可能被吊销许可证或者被处以徒刑。如美国《噪声控制法》规定对违反噪声控制条例者可处以每天2.5万美元罚金或一年以内徒刑，屡犯者处罚加倍。在对污染受害者的救济方面，污染损害赔偿社会化是当今国际发展的趋势。美、法、德、日本等国在这方面已经建立了比较完善的制度，值得我们学习借鉴。各国采取的形式有所不同，如日本是根据《公害健康补偿法》建立补偿基金，对公害健康受害者实行补偿；美国、法国、荷兰等国则以建立各类环境（生态）补偿基金的形式，实行对受害人的补偿。还有部分国家充分利用保险的功能，实行环境侵权救济的保险制度，如责任保险或社会保险等。我国现行噪声立法对这部分的规定仍是一片空白，我们可以借鉴发达国家的立法经验，将现行法律制度下征收的排污费、自然资源补偿费的一部分，用于建立环境损害补偿基金；也可以采取通过强制相关企业对其关闭后若干期限内的环境损害责任投保的措施，建立环境责任保险制度。

三　修订《环境噪声污染防治法》的指导思想及主要内容

完善《环境噪声污染防治法》应以科学发展观为指导，树立以人为本的理念，坚持预防为主、源头控制的原则，强化政府责任，理顺监管体制，拓展适用范围，加强科学规划和合理布局，健全监管法律制度，明确法律责任。具体来说包括以下几个方面的内容。

（一）强化政府在环境噪声污染防治中的责任

政府环境责任包括积极责任和消极责任两个方面。其中，政府的积极环境责任体系由提供环境公共产品和服务、决策过程中执行环境影响评价、信息公开三部分组成；政府的消极环境责任主要表现为行政问责制^[10]。而具体到环境噪声污染防治工作上，政府应当通过给予财政补贴等经济措施鼓励、支持企业和个人参与到环境噪声污染防治工作中去，应当建立健全噪声信息公开体系，扩大环境影响评价制度的适用范围，将可能对声环境质量产生影响的政策、决定、规划等也纳入环境影响评价体系中来。

现行《环境噪声污染防治法》对政府责任的规定较为原则，应当借鉴《水污染防治》和《大气污染防治法》修订草案稿的内容，在修订本法时强化政府在环境噪声污染防治中的责任，明确实行声环境保护目标责任制和考核制。此外，还应当加强立法机关对政府行为的监督，规定国务院定期向全国人大常委会专项报告全国噪声污染防治工作的进展情况以及地方政府的报告职责，保证政府行为得到充分、有效的监督。

（二）理顺环境噪声污染防治监管体制，划分职责范围

立法应当进一步明确环境保护行政主管部门以及公安、交通、建设、城管执法等部门在环境噪声污染防治方面的监督职责与分工，建立长期综合协调机制和综合整治机制；同时，赋予乡（镇）、街道、社区等基层组织协助进行环境噪声污染防治的监督及纠纷调解处理的法律地位。

（三）强调科学规划和合理布局

环境噪声的产生同城市规划和建设布局具有密切的联系，规划和布局的好坏直接影响到噪声污染程度，尤其表现在交通运输噪声和社会生活噪声方面。现行《环境噪声污染防治法》缺乏对规划环评的规定，有些地方已先行一步，以地方法规赋予了这一制度的法律效力，如《江苏省环境噪声污染防治条例》第4条规定：“县级以上地方人民政府及其有关部门组织编制交通、城乡建设等专项规划时，应当充分考虑声环境质量的要求，合理规划各类功能区域和交通干线走向，并依法进行环境影响评价，向审批该专项规划的机关提交环境影响报告书。”《环境噪声污染防治法》应当吸收这一制度，在立法中增加城镇、农村和自然保护区等环境敏感区域在制定相关规划时对噪声的控制要求，通过科学合理的区域规划，从空间和地域上避免产生环境噪声污染。

（四）完善环境噪声污染监测和监管体系

有效的噪声污染监测系统能够为环境保护行政主管部门提供污染的实时情况，便于行政机关及时处理有关问题，为立法机关制订噪声污染防治法律法规提供依据，也能为公众提供其所在的区域的噪声污染具体数据，提高公众对环境噪声污染的重视程度。目前我国声环境常规监测内容为城市区域环境噪声监测、城市道路交通噪声监测和功能区噪声监测。其中前2项是昼间监测，主要反映城市昼间噪声空间分布的总体水平。功能区监测是每季度定点24小时监测，反映的是城市噪声的时间分布，特别是一定程度上能反映城市夜间的噪声污染水平。^[11]《环境噪声污染防治法》对环境噪声监测制度仅作了原则性规定，需要立法进一步细化。

在噪声污染监管体系方面，立法需要完善环境噪声排放申报登记制度，健全夜间建筑施工许可制度，严格执行污染项目环境影响评价和“三同时”制度，实行环境噪声污染严重的落后设备淘汰制度，健全环境噪声污染纠纷调解和处理制度以及公众参与制度等。

（五）注重环境公平，适应社会发展

环境公平是指在环境资源的利用、保护，以及环境破坏性后果的承受和治理上所有主体都应享有同等的权利、负有同等的义务。除有法定和约定的情形，任何主体不能被人加给环境费用和环境负担；任何主体的环境权利都有可靠保障，受到侵害时能得到及时有效的救济，对任何主体违反环境义务的行为予以及时有效的纠正和处罚。^[12]长期以来，我国环境保护工作的重点都在城市。广大农村地区没有得到应有的重视，近年来大量环境污染严重的工业企业向农村转移，导致了农村环境问题日益突出，各类污染问题严重。这就需要在立法中确立环境公平原则，增加对农村环境污染防治的规定。同时，为了适应社会生活的发展，还需要进一步扩大和明确噪声污染防治的范围，将宠物噪声、防盗器、低频噪声等新增、群众投诉频繁的污染源也纳入立法的调整范围。

（六）加大对违法行为的处罚力度，增强对受害者的法律救济

纵观近年来各类污染防治法的修订情况，加大对违法行为的处罚力度是立法的发展趋势。《环境噪声污染防治法》的一大缺陷就是对违法行为的处罚力度过低，对违法者的威慑力不足。完善法律责任的规定，需要明确各有关环境噪声污染防治监督部门的处罚职能，细化处罚种类、罚款数额和幅度，加大处罚强度；增强行政措施的效力，丰富行政执法手段，赋予执法机关一定的行政强制权等。

增强对受害者的法律救济，需要建立多元化的环境噪声污染纠纷解决机制，包括明确民间协商、行政调解和行政裁决等各种解决环境噪声污染纠纷的方法。明确环境监测机构的义务，建立举证责任倒置和共同诉讼制度等。同时引入环境责任保险等经济手段，使噪声污染受害者可以得到切实的赔偿。

四　修订《环境噪声污染防治法》的具体建议

建议对现行《环境噪声污染防治法》从框架到具体条文进行全面、系统的修订，解决社会生活中各种环境噪声污染新情况和新问题，满足时代发展的需求。

（一）《环境噪声污染防治法》框架的调整

现行《环境噪声污染防治法》共分为8章，第一章总则，第二章规定环境噪声污染防治的监督管理，第三、四、五、六章分别规定对工业噪声、建筑施工噪声、交通运输噪声、社会生活噪声的污染防治，第七章是法律责任，第八章是附则。这种立法框架强调对各类噪声污染源的防治措施，缺乏对环境噪声污染整体上的规范。参考2008年修订的《水污染防治法》的框架，为了突出规划对噪声污染防治的作用，可以将其单独列为一章。建议将《环境噪声污染防治法》调整为7章，分别是：第一章，总则；第二章，环境噪声污染防治标准和规划；第三章，环境噪声污染防治的监督管理；第四章，环境噪声污染防治措施，其中分设四节规定工业噪声、建筑施工噪声、交通运输噪声和社会生活噪声污染防治；第五章，环境噪声污染纠纷的处理；第六章，法律责任；第七章，附则。

（二）《环境噪声污染防治法》具体内容的修订

1.总则部分的修订

第一，需要扩展法律调整范围，将社会生活中影响广泛的振动污染、金属切割加工噪声、家庭装修噪声、宠物饲养等环境噪声也纳入《环境噪声污染防治法》的调整对象之中。

第二，应当增加政府环境责任的内容，明确规定“县级以上人民政府应当将声环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，并对本行政区域的声环境质量负责”。明确国家实行声环境保护目标责任制和考核评价制度，将声环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。

第三，立法还应当厘清环境噪声污染监管体制，对各行政机关的执法权限作出明确的划分。结合《治安管理处罚法》和《道路交通安全法》的规定，公安机关在噪声污染防治方面的职责主要包括：（1）受理批准城市范围内从事生产活动确需产生的偶发性强烈噪声的排放，并向社会公告；（2）交通噪声的防治；（3）对特殊环保要求区域的保护；（4）对公共场所音响器材使用的管理；（5）对城市市区噪声敏感建筑物集中区域内使用高音广播喇叭和对家庭娱乐噪声和住宅装修噪声的监督管理^[13]。在实务中，家用电器、乐器或者进行其他室内娱乐活动，饲养宠物产生的噪声也应当属于公安机关的管辖范围。村民自治组织、城市居民自治组织作为基层自治机构，和当事人的联系密切，立法应当赋予他们对所辖区域环境噪声污染一定的监督管理职能。城市小区物业公司负有维护小区环境的职责，也应当在防治社会生活噪声污染方面发挥一定的作用，这也需要立法加以肯定。

2.增加专门章节规定噪声标准和规划

在《环境噪声污染防治法》第10条至第12条规定的基础上，增加对环境噪声污染防治的标准和规划的规定。虽然第12条已经规定了“城市规划部门在确定建设布局时，应当依据国家声环境质量标准和民用建筑隔声设计规范，合理划定建筑物与交通干线的防噪声距离”，但现实中规划部门并没有对防噪声距离做过规定，因此，可以在立法中补充规定省级环境保护行政主管部门、省级建设行政主管部门可以在国家规定基础上研究确定防噪声距离的具体数值，使得这一条文真正具有操作性。

在此基础上，立法还应当对建设城市道路、城市高架桥、高速公路等交通项目规划以及城市建设规划必须执行环境影响评价作出规定，从而从源头上避免噪声污染的产生。

3.完善环境噪声污染监督管理体制

第一，将排污申报制度和许可证制度相结合，实施完备的排污许可证制度。凡在从事工业生产、建筑施工和经营性活动中，可能产生噪声污染的单位和个人都必须在排放噪声前按分级管理权限向有关部门进行申报。申报的内容应当包括噪声污染产生的时间、地点、影响范围、产生噪声的强度和防治措施等。环保行政等有关部门在对其进行严格审核后发放许可证，可能产生噪声污染的经营性活动方可进行。

第二，《环境噪声污染防治法》第20条对环境噪声监测网络作了原则性规定，立法应当进一步详细规定监测的具体规范和监测网络的构成情况。公众对环境信息享有知情权，对监测网络获得的环境噪声监测结果，也需要以合理的方式向该地区居民公开。

4.完善工业噪声污染防治的规定

第一，对工业流动设备、金属加工等新型污染源作出规定。《环境噪声污染防治法》将工业噪声限定为“使用固定设备产生的噪声”，而现实中不断涌现出的许多新型污染源，如工业流动设备、金属加工等在法律中没有规定，导致了行政机关实务中执法的困难。修订《环境噪声污染防治法》，应当扩大工业噪声的外延，对这些新型污染源作出明确界定，从而使执法和司法工作得以顺利展开。

第二，加强对职业安全和健康的立法。《环境噪声污染防治法》第3条将“因从事本职生产、经营工作受到噪声危害”的防治工作排除在其调整范围之外，导致了工业生产过程中，广大工人的环境权益得不到法律的保障。建议立法将企业按照类别及工艺进行分类，分别规定不同工种在不同工作环境下环境噪声的安全值范围。此外，即使噪声在安全可控的范围内，也不能使工人长期处于噪声环境中工作，因此应当规定与噪声级别相适应的工作时间，即越趋近于噪声安全值的上限，越应减少工人的暴露时间。

第三，加强对噪声污染源的控制。一方面，工业设备必须严格执行国家标准、行业标准中噪声限值的规定。另一方面，工业噪声污染源必须安装噪声处理设施，具体标准由环境保护行政主管部门来确定。除非噪声评估机构认为该工厂噪声总是维持在一个低的水平或者工厂处在一个可以排放噪声的环境，或者虽然噪声超过了排放标准，但是环境保护行政主管部门根据法律认为该噪声不会对生活环境产生不好的影响。

第四，对噪声敏感区域的特别保护。《杭州市环境噪声管理条例》第27条规定：“在风景区、居民稠密区、文教区、商业区等非工业区范围内，禁止新建、扩建、改建噪声、振动超过标准的工厂、车间、工场，禁止使用噪声超过标准的设备。”国家层面的立法也可以借鉴这一规定，对噪声敏感区域实施特别保护政策，禁止在该区域内进行可能产生超标噪声的工业活动。

第五，增加对农村工业噪声污染防治的规定。针对当前工业企业向农村转移的情况，立法还应当对农村的工业噪声污染防治作出规定。

5.完善建筑施工噪声污染防治的规定

第一，延长禁止产生噪声污染的建筑施工的时间。目前立法规定在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内，夜间原则上不得进行产生环境噪声污染的建筑施工作业。现实生活中，午间也是大部分居民休息的时间段，对这一时间段同样应当适用夜间的规定。同时，立法也应当对“午间”有明确的时间限定。

第二，加强对夜间施工的监管。目前立法对夜间施工的申请条件规定过于笼统，缺乏可操作性。国家对申请夜间施工的具体限制条件，如夜间施工申请次数和申请经费等没有规定，只要是“工艺需要”或“特殊需要”一律允许，客观上纵容了建筑单位为加快工程进度而倾向于夜间施工。此外有些基层环境保护行政主管部门缺乏对“工艺需要”或“特殊需要”的判别能力，加之国家没有制定可以夜间施工的建筑工艺具体标准，造成他们被动审批。因此建议立法中明确夜间施工的审批和监管主体，对申请条件和次数作出具体详尽的规定。环境保护行政主管部门出具的夜间作业证明上应当载明作业时间、作业内容、作业方式以及避免或者减轻干扰附近居民正常生活的防范措施等要求。施工单位应当将夜间作业证明提前三日向附近居民公告，并按照夜间作业证明载明的方式进行施工。

第三，加强对特殊时段建筑施工噪声的控制。每年中、高考时期往往也是居民对建筑施工噪声投诉的集中时期。为了协调双方的冲突，立法应当对此作出回应。建议立法赋予县级以上人民政府在中考、高考等特殊期间内，对产生环境噪声污染的建筑施工作业时间和区域作出限制性规定的权力，以维护良好的社会环境。

6.完善交通运输噪声污染防治的规定

第一，对汽车的噪声控制。按照汽车出产时间或类型区分噪声达标制。美国《噪声控制法》要求联邦环保局（EPA）研究制定适用于州际商业运输的噪声控制标准，并授权联邦公路局（FHA）实施。所有最大总质量超过1万磅的商业车辆均需执行行驶状态和定置状态两种不同的噪声标准，但用于安全目的的警告设备，例如喇叭、警报器则不受此限制。该标准适用于任何时间、任何公路等级、机动车负载、加速、减速条件。我国对汽车尾气排放也根据出产时间规定了不同标准，可以考虑参照汽车尾气排放标准的区别，对机动车的噪声采取生产日期与汽车类型双重标准进行达标限制。针对小型车、中型车、重型车分类进行噪声限制，对摩托车等采取相类似的方法进行规范。国务院环境保护行政主管部门应对减噪产品进行标签管理，对于减噪技术进行统一认定；对于上市销售的防控噪声的产品，如耳塞等进行市场准入，保证其减噪的功能符合标准。国家应对暴露在噪声污染区的居民楼进行资助，以保证其有足够的资金和技术进行降噪的改造，使其符合国家和地方标准；汽车制造商制造汽车需要通过环境保护行政主管部门对汽车噪声进行的测试鉴定，对于采用不诚实的手段获取的鉴定和通过检查存在严重的噪声缺陷并且不可能达到噪声控制标准的，环境保护行政主管部门应当撤销其所发放的噪声鉴定。车主开车也必须符合规定，使汽车产生的噪声是在法律许可的范围内，并且不能自行取掉汽车的消声器，或者自己给汽车加上喇叭。此外应当保持技术标准的优先性，国家对使用低噪声设备者给予一定优惠的技术经济政策支持。

第二，对火车的噪声控制。火车噪声是居民噪声投诉的主要内容之一。在2006年召开的政协江苏省委员会九届四次会议上，江苏省政协委员唐爱平提交了一份《关于建议南京火车站减少噪声污染》的提案。提案称，南京新的火车站于2005年建成并投入使用以来，火车站产生的噪声对周围居住环境造成一定影响，引起了火车站附近居民的不满，火车的噪声还“吵落”了周边房价。^[14]针对这些情况，应当通过立法加强对火车噪声的控制，主要措施包括：

火车禁鸣入站，实行无线电台调度。沈阳铁路局在沈阳、大连、丹东、长春4城市实行了限制机车鸣笛。为减少噪声扰民，车内外一律用列车无线调度电台进行沟通，在站内的各项作业的鸣笛被取消，收到了较好的效果。厦门市日前也决定，凡进入厦门岛内的火车，一律禁鸣汽笛。近年来，火车进入厦门岛内与主干道形成立体交叉，仅6公里的铁路线就有11个弯道、6个道口，火车鸣笛不同程度地影响和干扰了两旁居民的正常工作和生活。为解决火车鸣笛噪声问题，福州铁路分局投资了220多万元，在厦门岛屿内铁路两侧修建喷塑栅栏，实行封闭，沿途植树种花，从而达到治理噪声及美化城市的效果。为尽可能减少铁路列车噪声污染，早在2002年7月1日，北京铁路局就对8个城区和通州区运行的铁路列车实行限制鸣笛。这是继广州市之后第2个由铁路部门采取措施对驶入城市市区的火车进行限制鸣笛的城市。

设立区域限制鸣号规定。上海铁路局出台了《上海市区限制机车鸣笛办法》，从2003年1月1日起，凡驶入上海市区范围的火车，一律限制鸣笛。上海市区的铁路行车限制鸣笛之后，司机与车站、站场等进行的调车作业联系，一律改用无线电台通信。^[15]上海地区火车限制鸣笛后，噪声明显下降。据上海铁路局透露，火车限制鸣笛以来，老沪杭线和春申至上海站之间的铁路噪声值超标率已由限鸣前的68％下降到20.4％；沪宁线江桥镇到上海站之间的铁路噪声值超标率由限鸣前的82.6％下降到33.3％。另外，列车鸣笛次数也由限鸣前的平均每小时38.6次降至4.7次。

对高速铁路噪声作出特别规定。随着武广客运专线的开通，我国的高速铁路已经步入平常百姓的生活。据铁道部预计，到2010年，我国高速铁路通车里程将达7000公里，到2020年，将达到1.2万公里，针对高速铁路速度快、连接城市人口密度大等问题，可参考日本新干线的做法，以保证高速铁路噪声的达标。

第三，对交通设施及设备的噪声控制。设置机动车辆停车场、停车位、候车站，或者设置地面机动车辆减速装置的，应当合理选择位置或者采取其他有效措施，减轻机动车辆噪声对周围生活环境的影响。对道路路面也应当定期进行修整，以减少车辆运行时产生的噪声。机动车辆防盗报警器音量极大，在现实生活中往往成为噪声的主要来源。针对这一情况，杭州市在地方立法中规定防盗报警器以鸣响方式报警后，使用者应当及时处理，避免长时间鸣响干扰周围生活环境。对于没有及时处理的，公安机关有权进行处罚。但是考虑到防盗报警器发出鸣响非常偶然，使用者往往无法及时处理，建议立法从规范防盗报警器的生产入手，规定其鸣响的噪声限额，从而避免新的污染纠纷集中点产生。

7.完善社会生活噪声污染防治的规定

第一，拓展社会生活噪声的定义范围。《环境噪声污染防治法》第41条将社会生活噪声定义为“人为活动所产生的”噪声，第42条规定商业经营活动所产生的噪声仅限于使用“固定设备”上。又根据原国家环保总局《关于加强社会生活噪声污染管理的通知》精神，生活噪音应当包括营业性饮食、服务单位和娱乐场所生产经营所产生的噪声；商业经营活动中产生的噪声；在公共场所组织的娱乐、集会等活动中产生的噪音；在已交付使用的住宅楼进行室内装修噪声和家庭娱乐噪声。但是在现实生活中，许多社会生活噪声并非单纯由人为活动所产生，如饲养宠物的噪声，社区集中供暖设备产生的噪声等；商业经营活动中也常常使用流动设备，这就需要立法拓展社会生活噪声的外延，使法律规定更加富有弹性。

第二，健全环境噪声标准。目前，《环境噪声污染防治法》和环境噪声排放标准不配套，有些环境噪声缺乏相应的排放标准，如《社会生活环境噪声排放标准》仅适用于“对营业性文化娱乐场所、商业经营活动中使用的向环境排放噪声的设备、设施的管理、评价与控制”，而《环境噪声污染防治法》对社会生活噪声的定义为“人为活动所产生的除工业噪声、建筑施工噪声和交通运输噪声之外的干扰周围生活环境的声音”，后者社会生活噪声的外延远远大于前者，这就导致实践中有些噪声“超标”排放无法核实，行政机关也缺乏执法依据，因此需要有关部门进一步完善配套的噪声排放标准。

第三，完善事先审批制度。主要通过许可证方式对临时性活动所产生的噪声及露天噪声进行审批和监管；对于日常生活中人们从事建造工作而可能产生的污染，也应当事先向有关部门报告，并且事先要做好相应的隔声措施。

第四，增强法律的可操作性。如《环境噪声污染防治法》第44条对“高音广播喇叭”没有具体的数值规定，导致了认定的困难。该法第47条，没有对限制作业的具体时间和主管部门进行规定，增加了法律实施的难度。因此，立法修订中应当针对这些具体情况作出明确、详细的规定，避免法律规定在操作中流于形式。

第五，增加对实务中影响较大的污染源的专门规定。在现实生活中，有些噪声污染源对环境影响较大，是居民投诉的热点。如农贸市场的噪声，供（排）水、供电和供暖设备，冷却塔，抽风机等，对这些噪声污染源，可以专门进行规定，并针对污染源的特殊情况规定防治措施。如对农贸市场噪声，可以采取限制营业时间、建立独立的市场、采取隔声手段等；而对公用设施产生的噪声，则可以充分发挥基层自治组织和物业公司的作用，灵活地运用多种方式解决纠纷。

8.建立环境噪声污染纠纷解决机制

随着我国环境形势的日益严峻和公众环境意识及维权意识的不断提高，环境污染纠纷也越来越多，这其中，环境噪声污染纠纷占了很大一部分的比例。但由于我国的环境立法长期以来重行政轻民事，使得环境污染纠纷解决和环境污染损害赔偿方面的立法很不健全，从而导致众多环境污染纠纷得不到及时、妥善解决，受害人的环境权益得不到维护，进而使矛盾激化，造成群体性冲突事件，严重影响了社会的安定团结，因此，借鉴发达国家的实践经验，构建我国的环境污染纠纷解决机制，已成为我国环境保护工作的当务之急。而修订《环境噪声污染防治法》，也应当增加对环境噪声污染纠纷解决机制的规定，同时借助于可归还保障金等经济手段，增强对污染受害人的救济。

建立有效的环境噪声污染纠纷解决机制和受害人救济机制，具体包括以下几个方面的内容。

第一，明确规定协商解决作为环境噪声污染纠纷解决的基本方式之一，使当事人在协商解决纠纷时有法可循。当事人双方的平等协商可以避免其他途径造成的尖锐对立和冲突，可以最大限度地降低纠纷解决的成本，实现社会和谐。立法应当明确发生了环境噪声污染纠纷时，双方当事人有权采取平等协商的手段解决问题。

第二，加强协商协议、调解协议的法律效力。无论是双方当事人之间达成的协商协议，还是在行政机关主持下达成的调解协议，能否得以施行都依靠当事人的自觉遵守，一旦一方反悔，协议即失去了效力。这就造成实务中协议效力低下，行政机关也缺乏调解的动力。我国应当借鉴国外行之有效的措施，将合意理论适用于这些为解决环境污染纠纷而达成的协议，将协议视为当事人之间缔结的合同，一方不履行协议的，另一方当事人可以以违约为由向法院提起诉讼，这种规定将大大增强协议的效力。

第三，创设环境噪声污染纠纷行政裁定制度。行政机关依法作出的行政裁决，就具有法律效力。这既可以调动行政机关解决环境噪声污染纠纷的积极性，又充分发挥行政机关在解决环境噪声污染纠纷中的优势，更将提高环境噪声污染纠纷的解决效率。

第四，建立环境噪声污染纠纷仲裁制度，发挥民间组织在解决环境噪声污染纠纷中的积极作用，使之成为司法程序和行政渠道之外，解决环境噪声污染纠纷的一种补充。

第五，设立环境噪声污染纠纷的处理机构。该机构负责环境噪声污染纠纷的调查、调解、责任认定和赔偿数额的确定，并在调解不成时，作出处理决定，处理决定一旦作出，应当赋予其强制执行的效力。这一机构适用于多种环境污染纠纷的处理，也会极大推动环境噪声污染纠纷的解决。

第六，认定环境噪声污染的鉴定和评估机构。环境噪声污染纠纷发生以后，争议最大的问题往往是危害后果的原因认定和损失大小的确定。为此，环境保护行政主管部门应当采取资格认定的方式，认定一些环境污染危害原因和损失大小的评估机构，为环境噪声污染纠纷的解决提供有效的证据。

第七，明确规定环境监测机构的监测义务，即环境监测机构应当接受环境污染当事人的委托进行监测并如实提供相关数据。《水污染防治法》第89条明文规定“因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据”，噪声污染立法也应当增加这一规定，以改变环境噪声污染纠纷当事人收集污染证据难的问题。

第八，完善环境噪声污染民事诉讼制度。《侵权责任法》、《水污染防治法》都对环境污染损害赔偿纠纷中的举证责任倒置进行了规定，《环境噪声污染防治法》在修订中也应当体现这一点。此外，《水污染防治法》还规定了环境污染的共同诉讼制度，不少学者也提出了建立环境污染公益诉讼制度的建议，完善环境噪声污染纠纷解决机制也应当从这些角度入手，健全我国的环境噪声污染民事诉讼制度。

第九，推行可归还保障金制度。可以在生活噪声、建筑施工噪声污染严重地区推行噪声污染可归还保障金制度。可归还保障金制度就是对可能产生噪声污染的单位或个人收取一定数额的保障金。如果其产生噪声污染，则视其情节扣除部分保障金，如果未产生噪声污染，保障金将如数奉还。而扣除的保障金将主要用来对污染受害者进行补偿，通过这种方式，一方面增加排污单位的违法成本，迫使他们改进生产技术、改善生产管理；一方面保障污染受害者能够及时获得经济上的救济。

9.增大对违法行为的处罚力度，明确政府的责任

增大处罚力度，增强法律威慑力是我国各单行污染防治法立法发展的趋势。2008年修订《水污染防治法》时，就从提高罚款额度、创设处罚方式、扩大处罚对象、增加应受处罚的行为种类、调整处罚权限、增加强制执行权等10个方面，加大了对水污染违法行为的处罚力度^[16]。《大气污染防治法》修订稿草案则在此基础上更进一步，该草案增加了对造成环境污染事故的企业事业单位施行“双罚制”的规定，以及对不履行行政处罚决定的行为人按日计罚的规定，此外还扩大了处罚种类，引入了治安拘留的规定，如能顺利通过，必将大大加强对违法行为的处罚力度。

在对违法企业和个人给予严厉处罚的同时，法律也应当对负有环境噪声污染防治监管职责的政府有关部门的失职行为规定相应的法律责任。《水污染防治法》和《大气污染防治法》修订草案都将政府责任置于法律责任规定之首，明确了直接负责的主管人员和直接责任人员的行政责任。这些都对修订和完善《环境噪声污染防治法》具有重要的借鉴意义。

时代的发展、社会的进步一方面为经济建设创造了新的机遇，一方面也对环境保护工作提出了新的挑战。《环境噪声污染防治法》自20世纪90年代施行以来，在取得各项成绩的同时也暴露出了许多问题，亟须通过全面修订完善我国环境噪声污染防治法律制度，以应对日益复杂的环境噪声污染形势。近年来其他污染防治法相继修订，它们的立法经验为完善本法提供了有益的借鉴。无论是社会现实还是法律本身，都迫切呼吁尽快对《环境噪声污染防治法》实施修订工作。完善《环境噪声污染防治法》是时代之需，是落实以人为本的科学发展观，建设生态文明的有力保证。而借由此文，笔者也希望为我国的环境噪声污染防治贡献自己绵薄的力量。