国会的职权

三、国会的职权

(一)国会权力概述

美国奉行有限政府原则，对于人民而言，法不禁止即为自由，而对于政府而言，法无授权即为禁止。联邦宪法第1条第1节就开宗明义地宣称，合众国的立法权力(Legislative Power)属于参众两院所组成的国会，第7节和第8节进而对国会进行了一系列具体的授权，其条款多达18个。正是根据这些明示的规定，国会才能行使权力，超出该权限范围的政府行为即属于非法或违宪。不仅如此，宪法第10修正案还特别规定，“本宪法未授予联邦政府的，或未禁止各州行使的权利(权力)，由各州及人民保留”，可见联邦政府的权力是第二性的、被授予的权力，而人民的权利是本源性的、可有限让渡的权利。

宪法第1条和修正案第10条从字面上本来不会产生矛盾，因为一个是明示、具体地授予“立法权力”，另一个是概括式地声明州和人民有剩余权利。不过，联邦政府与下级政府之间自始至终存在有意无意的权力竞争，联邦政府的不断成长也是一个逐渐侵蚀州权和地方政府权力的过程。支持联邦政府权力的人会援引宪法第1条的授权条款来为国会的行动正名，而同情州权的人则会利用宪法修正案第10条的略显模糊的文字进行抗辩，从而引发了一系列有关国会是否超越宪法授权的争议。

1985年的加西亚诉圣安东尼奥都市交通管理局案^[19]就反映了当时美国联邦最高法院的九位大法官对于第10修正案的不同理解。美国国会出台了一部保护劳动者基本劳动条件的《公平劳动标准法》(Fair Labor StandardsAct)，要求在联邦和州的层面都得到执行，圣安东尼奥市政府运营的公共交通系统也被联邦劳动部要求执行该法的劳动标准。圣安东尼奥市交通管理局认为，城市公共交通系统的运营属于“传统的地方政府职能(Traditional Governmental Function)”，是受到宪法第10修正案所保护的“未授予联邦，也未禁止各州行使的权力”。按照他们的理解，在美国建国之初，各个独立的州早已长期行使地方性的政府职能，包括维持治安、公共卫生、公共道德等。合众国的建立和联邦宪法的通过并不代表州权全部移交给联邦政府，而是形成一种二元政府模式，联邦与州的权限划分依据就是联邦宪法。州的传统政府职能是很广泛的，不可能在宪法条文中一一列举，且根据有限政府原则，需要列举的是联邦政府的权力，而剩余的概括性的权力都是属于各州和人民的。因此，宪法第10修正案就被理解成隐含了众多的传统(州和地方)政府职能在内的权力之源。

本案最终以圣安东尼奥市政府的败诉而告终，法庭的多数意见认为，随着政府的权力不断扩张，历史上很多不是由政府承担的职能现在已经都改为由政府承担，所以如果把“传统政府职能”理解得过于宽泛，必然使得太多的政府行为可以逃过联邦政府的管辖和法院的审查。第10修正案不是对于联邦政府权力的具体的、可以直接援引的限制，对于州权的保护已经融入到整个联邦政体的设计和宪政程序当中了，所以修正案第10条只是象征性地宣示了有限政府原则。判断国会法律是否违宪很简单，如果属于宪法第一条授权范围，则合宪;如果属于第一条未予授权的事项，则违宪。不过，少数派法官还是坚持认为，如果第10修正案不能够被援引来作为一种独立的、对于国会权力的限制，那么这条修正案本身就成了修辞而已，而且也违背了建国者们的想法。

所以，对于美国联邦国会权力的理解，始终要把握两条逻辑:首先，是否存在宪法所明示或暗示的授权，这是行使国会职权的基本依据;其次，是否还有其他宪法条款单独设定了某种限制，从而在宪法第1条的基础上强化了有限政府原则。

(二)国会权力分述

值得注意的是，宪法文本虽然采用了“合众国所有立法权力(Legislative Power)授予参众两院”这种表述方式，但是国会的权力并不限于“制定、认可、公布法律”这些狭义上的“立法权”，legislative power毋宁翻译成属于立法机关的权力。或许“立法机关的权力”这种表述存在语义反复的问题(即立法机关的权力授予立法机关)，但是从宪政传统上讲，立法机关的权力确实是包括了、但又远远超出了立法权，是一种广泛的、概括性的公权力。

根据世界上多数国家的宪政实践，立法机关的权力从理论上被归纳为制定法律的权力、任命重要政府官员的权力、监督和调查的权力、决策重大事项的权力、财政税收方面的权力^[20]等等。这种分类的标准是国会行使权力的方式，如立法权就以提出、审议、表决法律案的方式行使，而人事任免则采取提名、质询、表决的形式。但是我们必须注意，即便是财政权也会以立法的方式来行使，监督和调查也可能在通过一部监督法之后依法行事，所以立法始终是立法机关最常用、最重要的武器。

具体到美国国会的权力，一般可以根据某项权力所具体管辖的事项领域为标准进行划分，这既和宪法文本保持一致，也是研究美国宪法的通常方法。现将最为重要的几项权力简述如下。

1.商业管辖权(Congressional Commerce Power)

联邦宪法第1条第8节第3款被称为商业条款(Commerce Clause)，其授权国会管理各州之间的商业活动、各州与印第安部落之间的商业活动以及各州与外国之间的商业活动，而管理的方式就是通过制定联邦法律。商业管辖权是国会最为重要的权力之一，经过200多年众多判例的发展，该权力几乎已经成为无所不包的口袋式权力，帮助国会实现了对广泛的社会领域的管理，而不仅仅是商业活动^[21]。商业管辖权的这种无限扩张的趋势虽然在20世纪90年代有所遏制^[22]，但是商业管辖权始终是认识和研究国会权力的首要问题。

商业管辖权问题反映到司法实践中，主要考虑三个方面的问题:第一，什么是商业?仅仅是指贸易这一个环节还是包括生产、物流、销售等所有环节在内的广义的商业活动?第二，什么叫做“各州之间(among the Several States)”，如果某行为发生在州内，但是对于州际商业有间接影响，这是否也属于国会的管辖范围?第三，商业管辖权是否有可能因为违反了宪法第10修正案而违宪?从美国宪法历史上讲，有关商业管辖权的理论和观念经历了四个阶段的变化:

第一阶段为马歇尔时代^[23]。最高法院通过吉本斯诉奥格登案^[24]，确立了联邦商业管辖权的优先地位。在这一阶段，新生的联邦政府面对既有的州政府和州权处于相对弱势地位。为了加强联邦的权威，以联邦最高法院第三任首席大法官约翰·马歇尔为代表的联邦党人对于宪法条款采取了宽松解释，并强调了联邦法律优先于下级法律的原则。吉本斯诉奥格登案是一个典型的联邦法律与州法的冲突问题。奥格登拥有纽约州授予的在纽约州范围内从事蒸汽船航运的专营权，而吉本斯则拥有联邦政府颁发的在东海岸从事航运业务的执照，于是奥格登在纽约州法庭起诉吉本斯侵犯其专营权，吉本斯败诉后上诉于联邦最高法院。马歇尔大法官代表法院认定，根据这个国家的贸易历史和人民的一般观念，航运显然属于是商业;进而，国会有权管辖州际商业，这种权力必然需要穿越州与州之间的边界，深入到商业活动所存在和发生的地方;最后，当联邦的管辖权遭遇到州法的挑战时，将优先于州法具有法律约束力。本案是具有标志性的判例，借助个案第一次系统呈现了最高法院对于商业条款的理解，解释了“各州之间”的具体含义，还解决了一个更为重要的问题:联邦法律毫无保留地优先于州法。

第二阶段为自由放任时期，最高法院着重于保护商业活动自由的保护，由此相应地限制了国会权力。南北战争之后的美国开始了高速的经济增长，整个社会崇尚自由放任的市场经济原则，政府管制市场的权力极其有限，司法权也对政府干预经济的做法保持高度警惕。商业条款从本质上赋予了国会干预和调控市场的权力，此时的最高法院对于该条款就采取了严格的解释路径，极力维护企业主的经营自由。以著名的合众国诉E.C.奈特公司案^[25]为例，此时的最高法院就采取了限制国会商业管辖权的解释路径。本案的事实是，合众国根据1890年谢尔曼反托拉斯法(Sherman Antitrust Act of 1890)控告E.C.奈特公司的垄断经营行为限制了贸易与商业活动。但是福勒大法官代表多数意见认为，生产环节不属于宪法所说的“商业”，垄断的判断权和调控权属于州的权力范围，联邦的商业管辖权必须有所限制，而将生产环节区别于商业活动的其他环节则是一个必要的、合适的权力划分。在19世纪末叶，垄断资本成为所有资本主义国家所头疼的问题，造成一系列社会不公，因此国会出台反垄断法来干预市场是合理的;而且，生产环节显然是商业活动的一部分，应该属于商业管辖权的范围内，将商业活动生硬地剥离为生产、贸易是荒谬的。

第三阶段始于罗斯福新政^[26]，在此阶段国会的商业管辖权呈现出膨胀的态势。罗斯福新政之后，美国联邦最高法院逐渐认可了政府调控市场秩序的权力，不再通过严格解释商业条款来宣布联邦法律违宪。联邦政府权力得到了进一步的扩张，州几乎在超越州范围的商业领域无所建树;另一方面，只要是对于州际商业存在影响，哪怕只是间接的影响，也属于国会管辖的范围，因此很多一般意义上不被认为是商业活动的领域事实上也通过商业管辖权接受了联邦政府的调控，如农业补贴、社会保障、劳动福利等社会领域。正是在这个意义上，商业管辖权被认为是最重要的一项国会权力。

第四阶段为20世纪80年代之后，在此阶段新保守主义政治哲学盛行^[27]，国会的商业管辖权被加以限制。国会权力的扩张实际上是联邦权力扩张和大政府时代的一个侧面，商业管辖权也达到其管辖范围的顶点。进入20世纪80年代之后，随着大政府、大财政的弊端日益显现，以及美国社会对于之前过于激进的自由派思想的反弹，美国乃至整个西方世界逐渐转向并接受了一种保守主义的政治哲学。具体到美国，最高法院在伯格和伦奎斯特连续两任首席大法官的主持下，宪法解释日趋保守，倾向于限制联邦政府权力、强调州权的传统价值。在1995年的合众国诉洛佩兹案^[28]中，最高法院判决一项国会法律违宪，认为其超越了宪法第1条所授予的商业管辖权限。本案中的法律实际上是一部管制校园枪支的法律，与商业并无多大关联，但是政府作为当事人一方根据之前对于商业管辖权的宽泛理解，认为校园枪支泛滥会影响到教育环境，进而影响培养下一代，进而影响未来的商业。伦奎斯特大法官代表多数意见认定，商业管辖权是有其限制的，国会可以管理州际商业的渠道、工具以及对于州际商业会造成实质影响(Substantial Effect)的活动，但是枪支管制对于商业的影响是间接而遥远的，不符合实质影响的标准。如果认定此法律合宪，那么难以想象国会还将把权力的触角伸到何处。由此，联邦最高法院对于商业管辖权的解释发生了重大转向，“实质影响”这一稍显模糊的标准成为了对抗联邦权力过度扩张的防火墙。尽管商业管辖权还是非常广泛，不过已经受到更多的限制了。

2.税收与支出权

国会财政权的宪法文本依据是宪法第1条第8节第1款。该款规定，国会有权为了合众国的共同防务(Common Defence)和公共福利(General Welfare)征收税赋、发行国债，且除关税以外的其他国内税赋应当在全国范围内保持统一。

“公共福利”是一个比较模糊的字眼，在美国建国之初，还不存在当今社会所指称的那种以社会保险为代表的社会福利体制，因此，在美国宪法上究竟什么是“公共福利”，是一个值得探讨的问题。稳定的税收是政府运行的根本保证，而根据有限政府原则，国会的征税权是必须接受一定的限制的，所以很多时候问题的关键就是如何辨识国会制定征税法案的目的，是否符合“公共福利”。被称为美国宪法之父的詹姆斯·麦迪逊就认为，公共福利并不是一个无所不包的概念，国会在设定税收或支出项目时，必须是为了行使宪法第1条所列举的若干职权之一，比如为了组建军队;除此之外，并不存在一个单独的、所谓“促进公共福利”的税收权。因此，麦迪逊赞成一种比较狭义的税收权。与此针锋相对的是亚历山大·汉密尔顿的看法，他坚信，凡是国会认为有利于公共福利的，即可以在广泛的领域内行使税收和支出权力，只要该项权力的行使不违背宪法其他规范对国会权力所设定的限制即可^[29]。

两位建国巨擘的观点之争是研究国会财政权的基本范式，但是在宪法判例中，联邦最高法院已经作出了选择。在1936年的合众国诉巴特勒案^[30]中，联邦最高法院就明确支持汉密尔顿的观点，即除非国会行使财政权的方式违反了宪法其他条款的规定，否则国会拥有概括式的权利，以公共福利为目的课征税赋和进行公共开支。在1937年的赫尔维林诉戴维斯案^[31]中，一项依靠联邦税收支持的养老金计划被认定合宪，撰写法庭意见的本杰明·卡多佐大法官说:“决定是否动用财政权来促进公共福利的这一裁量权属于国会，除非其决定是如此的错误，纯粹是滥用权力，而不是进行政策决断……”^[32]可见，最高法院对于国会的税收与支出权力是保持比较宽容的态度的。

3.行政委托权和监督权

20世纪是行政权持续扩张的世纪，面对复杂的社会生活，行政机关特有的官僚制和裁量性保证了高效的执法，而行政机关所掌握的专业知识和技术优势也是立法机关所无法企及的，于是越来越多的“独立行政机构”^[33]被创建，如州际商业委员会(Interstate Commerce Committee)、联邦通讯委员会(FederalCommunication Committee)等。国会是创设这类独立机构的主要机关，其通过所谓授权法律(Enabling Statutes)建立种类繁多的独立行政机构，规定其权限、程序、人员组成和任期以及与国会和其他政府机构的关系。但是由于这类独立机构往往同时拥有规则制定权(Rule Making Power)、政策执行权(Implement Power)和争议裁决权(Adjudicative Power)，所以与传统的三权分立原则存在冲突，引起了合宪性争议。

第一，权力委托(Delegation Of Legislative Power)。罗斯福新政之初，最高法院曾坚持立法权不得授予行政机关的原则(Nondelegation Doctrine)，并且在巴拿马精炼公司诉雷恩案^[34]和谢切尔禽类制品公司诉合众国案^[35]中分别认定，授予行政机构政策制定权是违宪的，立法性质的权力只能由国会来行使。上述两案是对国会授权权力的限制，随着新政的推进，这种限制联邦权力的做法也一并被最高法院放弃了。此后最高法院再也没有援引上述案件作为先例来判决国会的授权法律违宪，实际上整个20世纪下半叶独立行政机构的发展也十分迅猛，成为名副其实的政府第四部门(the Fourth Sector)。从理论上讲，独立行政机构同时拥有三种权力违背了三权分立的原则，同时其组成方式多为总统任命、国会参议员认可，也不符合民选制。但是从社会管理的功能主义视角来看，国会在这个时代已经不具备事无巨细的管理能力，必须将权力授予某种独立的、灵活的、专业的机构，才能实现有效率的社会管理，立法权力的委托代理确实是历史的必然趋势。

第二，国会对于独立机构的监督和控制。国会有权创设独立行政机构并授予其制定具体政策和规则的权力，同时也保留有制约这些机构的权力。首先，国会依然是这些权力的来源，授权法律是创设独立机构的根本依据，国会可以按照自己的设计来确定独立机构的权限、人员构成、任期、财政规则;其次，国会可以对这些机构保持政治影响力，比如随时组织独立的调查委员会来监督这些机构的执法情况;再次，国会可以通过立法行为推翻独立机构的某项具体措施或裁定，因为国会权力始终被认为高于独立机构的职权。

4.国会的其他职权

参议员拥有众多人事任命的核准权，如内阁成员、驻外大使和联邦法官等，在某些关键人物的任命上，核准权就成为国会制约总统权力的有力武器;宪法还规定，众议院有权发起弹劾程序，参议院则作为弹劾审判的法庭，有权作出裁决，总统在弹劾程序中受审时，由最高法院首席大法官主持审判;此外，国会还拥有广泛的调查权，既可以作为立法事实的调查手段，也可以作为制约总统和其他机构的手段。