中国离岸金融业务试点的历史经验教训

一、中国离岸金融业务试点的历史经验教训

依据中国人民银行《离岸银行业务管理办法》的规定，中国的“离岸金融业务”，是指经国家外汇管理局批准，经营外汇业务的中资银行及其分支行，吸收非居民的资金，服务于非居民的金融活动。其服务对象“非居民”，指在境外(含我国港、澳、台地区)的自然人、法人(含在境外注册的中国境外投资企业)、政府机构、国际组织及其他经济组织，包括中资金融机构的海外分支机构，但不包括境内机构的境外代表机构和办事机构。

根据有关规定，目前的离岸金融业务试点范围，主要包括以下8项:吸收境外居民和非居民的外币存款;发放对境外居民和非居民的贷款;办理对境外居民和非居民的外汇买卖、汇兑和国际结算业务;参与国际金融市场的资金拆借业务;组织和参与境外国际银团贷款;代理境外居民和非居民的证券买卖业务;办理在国际金融市场发行债券筹集资金业务;为境外公司和企业提供担保业务。

(一)离岸金融业务试点的发展阶段

总地来说，中国内地离岸金融业务的试点，经历了三个阶段:

第一个阶段是从1989年到1998年的首次试点阶段。

1989年5月，招商银行在深圳率先获准开办离岸银行业务，开启了中国离岸金融服务的先河。从1989年到1991年，招商银行离岸总资产从3 073万美元迅速上升到21 012万美元，离岸存款、贷款、业务利润等指标都上升较快，离岸金融业务的发展获得了良好的开端。到1994年，招商银行离岸存款达到32 283万美元，比1991年上升了312.52%，离岸贷款达到43 766万美元，比1991年上升了222.56%，离岸业务利润达到1 346万美元，比1991年上升了395.88%。离岸业务占全行业务的比重为10%～15%。在这一阶段，离岸业务各种管理规章制度逐步健全起来，业务操作按国际标准进行，资产、负债业务逐步多样化，信贷资产质量较好，逾期率在4%左右。

中国工商银行深圳分行于1994年4月，中国农业银行深圳分行于1994年5月相继获准开办离岸金融业务，1996年5月，深圳发展银行、广东发展银行深圳分行也获准成为办理离岸金融业务的规范试点银行。至此，共有5家银行经中国人民银行和国家外汇管理局批准经营离岸金融业务。深圳5家银行在经营前文所述各项离岸金融业务时还可以享受以下优惠条件:对离岸国际金融业务所吸收的境外资金，不提取存款准备金;离岸国际金融业务对境外贷款，不占银行信贷规模;对离岸国际金融业务所吸收的外汇存款，可以免除国家外汇管制，允许其自由调拨、自由转移。

由此，中国离岸金融业务第一个突飞猛进的时期到来了，离岸资产规模急剧膨胀，形成了以招商银行为主导，中国工商银行、中国农业银行、深圳发展银行、广东发展银行急起直追的格局。1996年上半年，仅招商银行、中国工商银行、中国农业银行3家银行就开立了离岸账户4450个，吸收离岸存款余额12.8亿美元，发放离岸贷款余额11.6亿美元，离岸金融业务实现利润合计达8 451万美元。1997年，中国的离岸总资产、存款、贷款、利润分别为26.85亿美元、23.2亿美元、20.6亿美元、5 747万美元，其中招商银行的离岸存款、贷款、利润分别为13.5亿美元、12.1亿美元、3 999万美元，分别占全国离岸存款、贷款、利润总额的58.19%、58.74%、69.58%。1998年，中国的离岸金融业务保持惯性，离岸存款、贷款、利润分别达到23.21亿美元、21.32亿美元、5 157万美元。中国的离岸金融业务试点已经粗具规模。

第二个阶段是从1999年到2002年的停办整顿阶段。

1997年亚洲金融危机的爆发，对以中国香港地区为主要市场的中国离岸金融业务来说，无疑是当头一棒，加之前一阶段的盲目扩张和管理不善，离岸金融业务的风险立刻暴露出来，离岸资产质量不断恶化。离岸金融业务试点在1998年左右陷入难以为继的困境:一是不良贷款比例大幅度上升，各银行相继出现了大量的呆坏账，招商银行、中国工商银行、中国农业银行3家离岸银行账户中有1/3成为呆坏账，不良贷款比率远远超过了国际公认的安全标准;二是离岸金融业务发生重大头寸缺口，离岸银行账户不能实现自己的平衡，贷款额大大超过了通过离岸业务吸收的存款额，这个存贷款的巨大差额只能由在岸资金弥补;三是亏损严重，由于各银行都发生大量呆坏账，银行离岸金融业务出现了大面积亏损，仅中国工商银行一家的亏损额就超过了几百万美元，各银行的亏损额占离岸存款额的比例几乎超过了5%。

1998年年底，中国人民银行和国家外汇管理局叫停了所有中资银行的离岸资产业务。离岸业务进入了清理整顿阶段，离岸业务的发展也步入了停滞期和萎缩期，各家银行面临着不同程度的贷款逾期、头寸不足、管理不善、人员流失等各种问题。经过努力，离岸不良资产总额已经大幅下降，但不良贷款比率仍然非常高。以招商银行为例，其离岸贷款从整顿初期的123 646万美元，下降到整顿后期的49 322万美元，下降幅度达到60.11%，但不良贷款比率仍高达93.31%。虽然离岸资产业务的清理整顿取得了较大的进展，但是离岸资产质量问题仍然相当严重。

自此，中国内地首次试办离岸金融业务以失败告终。

第三个阶段是从2002年至今的重新开办阶段。

进入21世纪，中国加入了世界贸易组织，金融业的开放势在必行;同时，在全球金融自由化与国际化的浪潮下，国际金融竞争愈加激烈，各国纷纷采取措施吸引国际资本发展本国经济，而离岸金融市场对各国经济、金融发展的积极作用越发明显。因此，在借鉴上述经验教训的基础上，中国内地的离岸金融试点重新开办就是顺水推舟的事情了。

2002年6月11日，中国人民银行批准交通银行、招商银行、浦东发展银行、深圳发展银行开办离岸金融业务。尽管不少地方政府和其他商业银行对离岸业务抱有极大的兴趣，但中国人民银行只对上述四家中资银行发放了离岸银行业务经营许可证，且在管理上均是按“试点”和“试验”的标准进行审慎监管。上述四家银行能全面经营离岸银行业务，为中国“全面持牌中资银行”，负债规模在15亿美元左右。而中国工商银行深圳分行、中国农业银行深圳分行、广东发展银行及其深圳分行只被许可从事离岸负债活动，即有限地持有离岸业务牌照——又称持有“半块牌”，负债规模加在一起总计大约在15亿美元。除中资银行外，在内地可为非居民提供服务的金融机构还包括外资银行在华分支机构和部分合资银行(如华商银行、厦门国际银行)。外资银行国内分行大多数以所谓“全球服务”的名义即“国内接单，境外处理”的方式，通过内部电子系统为非居民提供全方位服务。2004年年底，中国内地的离岸存款规模在60亿美元左右。

2006年，天津获准进行资本项下人民币可兑换的试点，开办离岸金融业务。2009年，国务院常务会议审议并原则通过《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，从指导思想上确立了上海的国际金融中心地位。由此，更全面的离岸金融业务试点提上了中国金融改革的日程。

(二)离岸金融试点在监管法制方面的经验教训

中国的离岸金融试点经历了初期繁荣、停业整顿和重新开办三个阶段，留下了诸多经验教训。尤其是对于其中的某些挫折，应该看到主要是监管法制的不完善所导致的。尽管我们不能否认1997年东南亚金融危机的影响，但基于本国离岸金融市场的相对封闭性，国际金融危机最多只是一条导火索，而我们在有关法制构建上的缺陷，才是导致失败的根本原因。

第一，市场模式的监管设计存在缺陷。中国在1989年试办离岸金融业务时，监管当局采用的是有限渗漏的内外业务分离型市场模式，即允许银行利用在岸资金在一定限额内弥补离岸账户资金头寸的不足。从管理层的角度来看，选择该模式主要是为了提高离岸账户抵御风险的能力。然而，实际执行的结果完全背离了管理层的初衷，它不仅没能有效地抵御风险，反而成为扩大金融风险的助推器。

有限渗漏的内外分离模式给试点银行提供了一个在它们认为需要时就可以将在岸资金拿过来补充离岸头寸的冒险机会，这势必导致离岸贷款迅速膨胀，大大超过离岸存款的资金来源。有关银行将在岸资金渗漏到离岸账户中去，一旦离岸贷款不能按时收回，或者离岸市场的存贷款不能自求平衡，就只能冒险继续追加在岸资金以弥补离岸账户的存贷款缺口，进而打破在岸资金向离岸市场渗漏的限度。如果在岸资金的补充不能及时到位，离岸业务又势必出现亏损，这是所有商业银行都不愿看到的。而在岸资金对离岸市场的注入，在短期内可能会缓解离岸市场的风险，但在长期却会形成相反的效应，使得离岸市场越来越依赖在岸资金的补充，离岸市场的风险甚至亏损相应地不断传导到在岸市场。

有限渗漏的内外业务分离型市场模式的另一个问题是，一部分企业利用《境内机构对外担保管理办法》及其实施细则的缺陷，通过离岸业务逃汇、套汇。由于中国实行严格的外汇管制，势必造成离岸市场和在岸市场的外汇资金价值差异，渗漏模式给企业提供了利用离岸市场赚取这个价值差异的机会，使得它们有可能将境内资金转移到离岸市场，也可能将离岸资金转移到境内市场。例如，境内机构给境外机构提供担保，若境外机构经营失败，境内机构的资金就要划到境外，反过来，境外企业为境内企业提供担保，境内企业的经营失败就会使境外资金进入境内，在没有离岸银行业务的情况下，这种转移要受许多限制，而有了离岸银行业务，这种转移就变得方便多了。不仅如此，某些不法金融从业者还会故意制造经营失败的假象，以实现逃汇、套汇的目的，而这又进一步增加了离岸银行业务的呆坏账。

第二，经营监管制度存在漏洞。从事离岸业务试点的银行缺乏规避利率和汇率风险的工具，因而在经营中很容易遇到风险。离岸金融市场是一个要求利率和汇率完全市场化、对外完全开放的市场，利率受国际市场资金供求的影响，同时，市场上流通的是世界各国的货币，汇率波动为世界市场行情所决定。

由于这个市场上的利率和汇率的波动都相当频繁，而中国银行还处于这两者都相当稳定的计划体制中，对利率和汇率波动造成的风险认识不足，反应不敏感，更缺乏有效的规避措施。如中国尚未开展利率期货、利率掉期等业务，也没有外汇期货、外汇期权等，更不用说国外成熟的离岸金融市场普遍使用的衍生金融产品的交易，如欧洲美元期货、欧洲日元期货等。

正是这些交易产品和工具的缺乏，才使得中国离岸账户完全暴露在风险敞口之下。这是导致中国离岸市场业务不成功的又一重要原因。

第三，风险监管制度不到位。试点离岸银行忽视风险，盲目扩张，高息揽存，高息放贷，片面追求账面利润，严重忽视风险管理，而监管制度在这方面的缺失，则起到了推波助澜的作用。在利率管理上，各行普遍采取“高进高出”(存、贷款利率均较高)的策略。“高进”会增加银行的经营成本，在利润的压力下，“高出”是“高进”的必然结果。而“高出”又导致银行在选择客户上处于被动地位，素质好的公司不愿承受高利率的负担，素质差的公司则很难保证贷款按期归还，甚至一开始就未打算还款。同时，离岸信贷的投向过于集中，地域上集中在港澳地区，行业上集中在房地产、基础设施、服务项目上，客户上集中投向一些大客户，种种因素都造成了经营风险的增加。

尤其在贷款客户取向上，偏离了现代商业银行的经营理念，过分倚重政府背景，对在港中资企业贷款较多，对其实际经营状况和财务状况重视不够，资料显示，香港市场的客户数和资金量一度占到当时深圳离岸业务的90%以上。在东南亚金融危机使香港遭受沉重打击后，中国离岸客户的偿还能力大大削弱，离岸业务中的问题加速暴露。

市场风险的监管离不开有效的评级建设，而在离岸金融业务试点中，中国缺乏对客户信用等级的评定制度，贷款的发放主要靠信贷委员会的审查评估，这种审查评估的效率低下，权威性也不高。更何况，在离岸业务发展比较迅速的情况下，客户多为驻外中资企业或境内外资企业，许多贷款甚至没有经过严格评审就已发放，这是造成大量呆账、坏账的重要原因之一。

第四，有关的法律制度建设总体上处于滞后状态和落后水平。由于离岸业务处于试点状态，管理层对发展离岸业务尚有疑虑，因此对离岸业务发展的态度不明确，一些法律法规迟迟没有落实，如税收政策、保密制度等都没有明文规定，使离岸金融业务难以体现出对在岸金融应有的优势，且在实际业务中手续比较复杂，环节较多。

众所周知，早在1989年，中国就已经开展了离岸金融业务试点，但是直到1997年，中国人民银行第一部关于离岸金融的正式规章《离岸银行业务管理办法》才出台，且相关实施细则至1998年5月才正式实施。换句话说，近十年来中国的离岸金融业务完全是在“法律真空”状态下进行的。法制建设的滞后，使得各银行在开办离岸金融业务期间，基本上未接受过相应监督管理部门正规而全面的现场检查，金融管理机构对各银行开办离岸金融业务的真实情况缺乏了解，没有及时地发现有关问题并处理。

即便是《离岸银行业务管理办法》，在立法技术上也处于国际落后水平，该规章内容不详细、可操作性较差，且对离岸金融业务的开展几乎完全是一种事后监管，无法充分发挥对离岸金融业务的监督作用。