即时矫正制度的比较优势

二、即时矫正制度的比较优势

自主权模式有利于监管者因时、因地、因对象选择最适当的问题解决方案;而即时矫正制度必然限制监管者通权达变的能力，进而形成相应的机会成本，因为既定规则不可能穷尽未来可能出现的一切变数。既然如此，何以一些国家甚至越来越多的国家要以即时矫正制度来取代自主权模式呢?这是因为，自主权模式助长金融监管宽容，不能确保金融机构问题的尽早解决。

按Frederic S﹒Mishkin的说法，监管宽容(Regulatory Forbearance)是指“监管者怠于行使让丧失偿付能力的银行出局的权力”。^[5]推而广之，监管宽容是指金融监管当局对金融机构违反法律的行为或未达到最低监管标准的状态，不实施或不及时实施干预或处罚，甚至降低监管标准任其继续经营。监管宽容有积极与消极之分。积极的监管宽容是指监管当局在特定背景下针对某一金融机构、某类金融机构甚至整个金融业刻意采取宽容政策，目的是为问题金融机构创造宽松的监管环境，提供喘息的空间，以便其摆脱困境。历史上，很多国家都曾实施过积极的监管宽容政策。例如，在1986年初至1989年年底，监管宽容一度是美国银行监管者的重要政策。仅联邦存款保险公司就管理着两个项目:农业贷款损失分摊项目(The Agricultural Loan-Loss Amortization Program)和资本宽容项目(The Capital Forbearance Program)。截至1989年12月31日，共有242家银行申请并被联邦存款保险公司赋予了监管宽容待遇，而更多的问题银行则获得了默示的监管宽容待遇。^[6]与之不同的是，消极的监管宽容表现为金融监管当局对金融机构违反法律的行为或未达到最低监管标准的状态持放任态度。

对监管宽容有两种截然不同的评价。赞成者认为，监管宽容是开明的政策取向，对存款保险基金是一项划算的损失预防工具;它赋予金融监管者以自主权，因而能够有效地限制诉讼，减少金融机构的风险敞口，为问题金融机构提供重振的机会。否定者则视之为一种高成本的磨洋工做法:对丧失偿付能力或接近丧失偿付能力的金融机构推迟采取行动，妨碍了资源在金融业的有效分配，实际上是政府对虚弱或不健全的金融机构提供补贴，损害了健康机构的竞争优势，加剧了问题金融机构的赌博式经营，不利于风险的控制。^[7]上述两种观点的对抗，起初难分轩轾;到20世纪80年代，由于美国奉行积极的监管宽容政策，赞成的观点实际上一度居于上风;美国储贷协会危机以后，格局出现逆转，监管宽容一再被认为是各次金融危机的重要成因，并因而广受诟病。

就具体个案而论，监管宽容可能确有其必要性和合理性;但在宏观上，无论是积极的监管宽容还是消极的监管宽容，都有害于市场机制和监管秩序，应当予以否定。监管宽容的弊害突出表现在以下两个方面:(1)监管宽容延误了金融机构问题的及时处置，加大了危机处理成本。根据Barth、Brumbaugh和Litan的研究，在20世纪80年代的美国，问题银行被关闭的起始时间(从列入政府黑名单时起算)和中途延续时间均有明显延长，在1980年，其起始和中途延续时间分别是15个月和13个月，到1989年，分别延长到了28个月和27个月。^[8]而根据Bartholomew在1991年的统计，美国对节俭机构实行迟延关闭政策的成本高达660亿美元(以1990年的美元为计算基准)。^[9]世界银行的Patrick Honohan和Daniela K lingebiel在研究20世纪最后20年全球所发生的银行危机后，也得出如下结论:监管宽容是加大银行危机财务成本的主要因素之一。^[10](2)监管宽容助长了金融机构的道德风险倾向。监管宽容事实上向宽容对象、向市场发出了一种信号:违反法律或者不能满足最低监管要求，不会或者不太可能面临当局的处罚或矫正措施，反而可能得到当局的默认、包容甚至保护。由此，违法者可能更加有恃无恐;而不能达到最低监管标准者，要么对法定标准更加漫不经心，要么铤而走险实施高风险、高回报的经营战略，以期改善财务状况。无论何种情况，都会加大金融业的风险，破坏金融市场的秩序，损害法律的权威。

监管宽容成因很多，^[11]但都以监管者拥有自主权为其发挥作用的前提。“许多政府和监管当局面对即将发生的银行偿付能力问题之所以动作迟缓或者犹豫不决，通常是由于监管当局对于何时以及如何进行干预有着很大的决定权。”^[12]因此，要抑制监管宽容，就必须摒弃问题金融机构处置上的自主权模式，代之以以规则为基础的即时矫正制度。只有这样，才能促使监管者早期介入问题金融机构，防微杜渐，实现金融机构问题的低成本解决，才能降低金融机构及其股东和高管人员对监管宽容的预期，激发其审慎动机，进而促进金融稳定。

在现实层面，以即时矫正制度取代自主权模式，是有关国家在深刻反思金融危机的基础上，在权衡收益与成本、利益与弊害之后做出的理性选择。自主权模式所具有的灵活性，实为“最优”的问题金融机构处置机制的必备特性，但它同时滋生监管宽容，最终却又不能保证金融机构问题的早期和低成本解决。由此观之，即时矫正制度乃是有关国家以舍弃部分灵活性为代价追求“次优”的产物。