义务主体和监督机关

第四节　权利主体、义务主体和监督机关

一、权利主体

政府信息公开法律关系的主体，可以分为权利主体和义务主体。

政府信息公开法律关系的权利主体是指可以获取政府信息的任何人。一般来讲，各国立法均不主张对权利主体范围进行限制，原则上包括一切人和团体。不但包括自然人，而且包括团体(法人和非法人组织);不但包括本国公民，而且包括外国人。根据主权在民的思想，自然人是国家的主人，因此自然人作为权利主体在任何国家都不存在争议。

各国政府信息公开立法均对自然人没有任何限制，不仅包括本国公民，而且还包括外国人和无国籍人。《欧洲理事会部长委员会关于获得官方文件给成员国的2002年第2号建议》第三条规定，成员国应保证每个人都有权经申请获得公共机构所拥有的官方文件。这一原则的适用不应有任何理由的歧视，包括国别歧视。当然，外国人毕竟不同于本国公民，一些本国公民可以获取的政府信息，外国人却不能获取。这一方面是出于国家利益和国家安全考虑，另一方面也渗透了经济利益。1974年《美国隐私法》第1条第(2)项规定:“个人是指美国公民或者在美国的永久居留权得到合法承认的外国人”，该规定将在美国短期停留的和在美国领土以外的外国人排除在外。据此，外国人不能根据《美国隐私法》的规定获取政府所记录的个人信息。美国国会认为，排除外国人在该法保护范围以外，可以保护行政机关，特别是国务院和其他外事行政机关，专门为对付外国人而保有的情报档案或资料库。^[10]

虽然许多国家立法承认了团体主体获取政府信息的权利，但是理论界对此仍有争议。一些学者认为，承认团体，尤其是社团法人的权利主体地位并不合适，担心这些法人依靠从政府得到的信息打压竞争对手，从事非法竞争，不利于商业秩序和市场竞争。在许多情况下，企业必须按照法律规定，向管理部门或者执法机关提交其商业秘密，而在此期间其商业秘密泄露，就会损害其竞争优势，包括申请审批时的提交(如制药行业)，调查反竞争行为时提供信息，等等。^[11]若允许其他企业进行查询，则会对其造成更加严重的侵害。制止这种现象，应从政府信息的范围限制角度入手，规定但凡涉及商业秘密的政府信息不应公开，而应予以保密。而不应该因此剥夺了所有团体的知情权。尤其是当政府信息公开并无申请人和申请信息的利害关系限制时，企业代表以个人身份向政府申请信息公开，和以企业身份申请信息公开对商业秘密来说，实质是一样的。

国家依法进行政府信息公开的目的不仅仅在于保障公民的知情权，监督政府，而更在于国家公开信息资源，促进经济和政治发展。因此，将团体排除在政府信息公开之外的主张，显然是忘记了进行政府信息公开立法的初衷。世界各国制定信息自由法及类似立法的基本目的在于，确保行政机关和公众分享信息资源，避免具有重大价值的资源锁藏在办公桌里最后作为废纸变卖。当然，许多发达国家注意到发展中国家的企业可能利用政府信息公开法，获取他们国家企业的商业秘密和其他具有竞争力的信息，因此，纷纷规定了拒绝提供信息的例外情况，根据这些例外情况，发达国家可以轻而易举地驳回发展中国家企业的申请。^[12]这种利用政府信息公开的例外规定来保护本国经济利益的狭隘做法，在《TRIPs协议》中得到了一定遏制。《TRIPs协议》第39条第3项规定:“当成员(国)要求提交未披露的试验数据或者其他数据，作为批准使用新化学成分的药品或者农用化学产品上市的条件时，如果该数据的原创活动包含了相当大的努力，则成员应该保护该数据，防止不正当的商业使用。此外，除非有保护公众的必要，或者已经采取措施保证该信息不被不正当地商业使用，否则成员应当保护该数据不被披露。”

二、义务主体

政府信息公开法律关系的义务主体是指负有公开其控制的信息的政府机关。

对信息公开义务主体——政府的范围的界定，是政府信息公开的立法与研究的核心问题之一。政府的范围决定着“非政府”的范围，而根据政府信息公开法，政府机关以外的任何人是政府信息公开法律关系的权利主体，因此对政府的范围的划分实际是有关权利主体和义务主体的范围的划分。

根据范围不同，可将全球的立法例分为五种。第一种立法例中，政府仅指行政机关，如澳大利亚、日本、保加利亚、荷兰、新西兰以及我国香港特别行政区;第二种立法例中，政府包括行政机关、其他具有行政职能的机构、受国家财政支持的组织以及国有企业，如美国;第三种立法例中，政府包括行政机关、立法机关，如瑞典;第四种立法例中，政府包括行政机关、其他具有行政管理职能的机构、国家财政支持的组织和立法机关，如英国;第五种立法例中，政府包括行政机关、其他具有行政管理职能的机构、受国家财政支持的组织以及国有企业、立法机关以及司法机关，如韩国、泰国、芬兰等。

从以上五种立法例可见，各国对政府范围的界定差别很大，但也反映出很多共同点。首先，作为义务主体的政府范围十分广泛，有多种主体成为信息公开义务主体的趋势。但一般情况下，义务主体仅限于执行公共事务和公共利益有关的机构，鲜有涉及私立机构的。^[13]其次，上述立法例关于政府范围的界定，有一个共同点，即政府的范围无论如何变化，都涵盖了行政机关以及法律法规授权执行行政管理职能的组织，这说明行政机关以及法律法规授权执行行政管理职能的组织是政府信息公开的核心机构。总的看来，行政机关是政府信息公开的主要机关。

美国立法以行政机关为限。《美国信息自由法》第5条第(1)项规定了联邦行政部门、军事部门、政府公司、政府控股的公司以及政府行政部门所属的其他机构(包括总统办公厅)和所有独立管理机构都应承担信息公开义务;1972年《美国联邦咨询委员会法》(The Federal Advisory Committee Act)规定，专门针对行政机关提供意见和建议，而本身没有决定权力的咨询机关，同样应予公开，适用《美国信息自由法》和《美国阳光中的政府法》的规定。可见，美国《信息公开法》之义务主体限于行政机关。

我国《政府信息公开条例》由国务院制定和颁布，其适用范围自然限定在行政机关。“政府”一词，在我国多指行政机关。根据行政主体理论，行政主体包括行政机关和法律、法规授权组织，而政府正是行政机关的代名词，不仅老百姓耳熟能详，而且在我国的立法文件、政策文件中已有一致使用，如政务公开，从来没有人认为政务公开关涉立法和司法机关。况且，制定囊括所有国家机关的信息公开法也是没有必要的。立法机关的信息公开由《立法法》和相关法律做出了专门规定，而出于对司法机关的特殊性的认识，可将信息公开规定纳入诉讼法之中，就能解决司法信息公开的问题，因此政府信息公开法不应涉及立法机关和司法机关。国有企业和国家投资的其他机构也没有必要单独列举为义务主体。许多国家的立法例中都列举了国有公司作为信息公开的义务主体，主要目的也是为了监督国有资产的保值和增值。我们认为，国有企业和公司的保值、增资的信息公开可以通过工商管理机关的信息公开实现。这样做，还有利于在公开过程中保护国有企业的商业秘密。除了国有企业以外的国家投资的其他机构主要包括事业单位、学校等公益组织等，对于公益组织的信息公开一般是由特别法律加以规定的。而对于学校而言，由于被《教育法》和《高等教育法》授予了教育行政权，学校为法律法规授权执行行政职能的组织，因此本应属于义务主体而没有必要特殊加以规定。因此，我国《政府信息公开条例》中的“政府”应当指的是行政机关、法律法规授权组织，也即行政主体。按照《政府信息公开条例》第36条的规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。”同时，我国信息公开还适用于公共企事业单位服务过程中的信息公开。按照《政府信息公开条例》第37条的规定:“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”

按照《政府信息公开条例》第4条的规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构(以下统称政府信息公开工作机构)负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职责如下:

(1)具体承办本行政机关的政府信息公开事宜;

(2)维护和更新本行政机关公开的政府信息;

(3)组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告;

(4)对拟公开的政府信息进行保密审查;

(5)本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职责。

我国信息公开实行政府信息公开考核制度、社会评议制度和责任追求制度。《政府信息公开条例》第29条规定:“各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。”

【注释】

[1]焦宝文、薛晓户主编:《全球电子政府发展概况》，中国财政经济出版社2002年版，第1页。

[2]参见丁刚:《电子政府离你更近》，《环球时报》2001年2月27日。

[3]胡建淼:《行政法学》，法律出版社2003年版，第12页。

[4]张成福:《电子化政府:发展及其前景》，《中国人民大学学报》2000年第3期。

[5]参见叶俊荣:《迈向“电子化政府”:资讯公开与行政程序的挑战》，《经社法制论坛》1998年7月第22期。

[6]参见叶俊荣:《迈向“电子化政府”:资讯公开与行政程序的挑战》，《经社法制论坛》1998年7月第22期。

[7]林雪榕:《论政府公共信息传播法的制定》，http://www.cass.net.cn/file/2004122930116.html，访问日期2007年11月6日。

[8]参见《中华人民共和国政府信息公开条例》第5条和第8条。

[9]黄学贤:《行政法中的比例原则简论》，《苏州大学学报》(哲社版)2001年第1期，第42～45页。

[10]王名扬:《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第1061页。

[11]参见孔祥俊:《WTO知识产权协定及其国内适用》，法律出版社2002年版，第325页。

[12]参见孔祥俊:《WTO知识产权协定及其国内适用》，法律出版社2002年版，第325页。

[13]南非有关信息公开的立法将私立机构也纳入了信息公开的范围，根据南非《信息公开促进法》的规定，私立机构是指除公共机构和不从事贸易、商业和职业活动的自然人之外的所有机构和个人。