行政诉判关系的逻辑推演

（一）主观公权利救济:行政诉判关系的逻辑推演

主观公权利是德国法上的概念，是主观权利在公法领域的衍生。所谓主观权利是指法律规范赋予主体的权能，即为了实现个人利益，要求他人为或者不为一定的行为，容忍或者不作为的权利。主观权利可以私法或者公法为根据确立，如果以公法为依据就表现为主观公权利。因此，所谓主观公权利——从公民的角度来看——是指公法赋予个人为实现其权益而要求国家为或者不为特定行为的权能。^[6]

主观公权利的实践意义在于司法救济。如果说，任何主体“在享有一项权利时，他人的角色至关紧要。如果你不是因为他的作为或不作为，而是因为自然事件的因素被否弃你曾有资格享有的东西，就不构成过错。”^[7]那么，公民享有主观公权利，国家就负有积极服务或消极克制的义务，如果国家没有履行其义务，就构成作为或不作为违法。根据《德国基本法》第19条第4款，任何一个主观权利遭受公权力侵害的公民都可以诉诸法律途径，主张其“主观权利”受到侵害。基本法第19条第4款通过行政法院得以具体化。据此，德国《行政法院法》第42条第2款规定，只有公民主张其权利遭受侵害，至少是可能的侵害情况下，才能对行政机关的违法行为提起诉讼。另外，《行政法院法》第113条规定，只有在其权利已经受到侵害的情况下，诉讼才能成立。尽管行政机关在行政程序中居于主导地位，可以单方面作出决定，但在行政诉讼程序中，行政主体和公民的诉讼地位是相互平等的诉讼参与人，这充分展现了主观公权利的价值。

主观公权利不仅在于它的司法救济意义，更重要的是它明确了公民相对于国家的权利内涵。从主观公权利概念，我们可以知道，主观公权利包括请求行政机关“为”一定行为的权利以及“不为”一定行为的权利。因此，主观公权利包含两层意义:其一是防御权。也就是当行政主体违法侵害行政相对人权利时，个人可以请求行政主体停止侵害，而且此项请求可以得到司法上的支持。其二是受益请求权，主观公权利具有直接请求行政主体积极“作为”以使个人享有某种受益的权利。与行政相对人的主观公权利相对应的是行政主体的义务，行政主体负有积极“作为”或者消极的“不作为”义务。主观公权利之防御权和受益请求权的两分法，其实质是把行政相对人与行政主体之间的权利关系划分为积极关系和消极关系两大类，任何一种权利关系都必然归属于这两类关系之一。笔者认为，主观公权利概念是一个具有动态意义的“权利”概念，更能提升行政相对人的权利主体意识，使行政相对人真正成为行政执法活动中的主体而不是客体。同时，任何静态意义的权利都可以通过主观公权利这一具有动态的“权利”得以实现。

任何权利的实现都必须建立起权利的宣示、预防侵害、救济、国家帮助机制。在这一权利的实现机制中，救济机制是其核心，可谓有权利就有救济，反过来也一样，有救济才有权利。因此，行政相对人主观公权利的实现必须仰仗于其救济机制。其实，救济本身就是一种权利，所谓救济权是权利不能得到对方主体配合实现而产生的一种权利。有民法学者对救济权的实现方式作了如下归类:一是表现为“自由”形式的救济权，即当事人可以自由地实施某种行为以保护自己的正当利益，这一类救济权在民法中即表现为私力救济，主要表现为正当防卫和紧急避险等；二是表现为请求权形式（狭义的权利）的救济权，即当事人有权利要求他人做什么或不做什么，比如请求返还财物、恢复原状等；三是表现为“权利”形式的救济权，即当事人有权利消灭、变更或创设一种特定的法律关系，比如撤销“对方对行为内容有重大误解的”民事法律行为；四是表现为豁免的救济权，即当事人的特定法律地位不因他人的法律行为而改变，比如被代理人可以不予理睬代理人超出代理权限的代理行为。^[8]除了第一种表现为自由形式的救济权与诉讼无关外，其他权利形式的救济权不能实现时，则可以进入诉讼，救济权就演变为诉权。如果这种逻辑成立的话，我们不妨用这种逻辑分析主观公权利与行政诉权的关系。

因此，行政相对人的主观权利是行政诉权的基础，没有主观公权利，行政诉权便没有真实内容。同时，行政诉权是主观公权利的保障和前提。保障是前提，没有保障就没有权利。没有行政诉权，一切主观公权利都不成其为权利。也就是说，主观公权利与行政诉权总是保持着内在逻辑的一贯性。

行政诉权并不是一个抽象的概念，具有丰富的内涵。行政诉权不仅是一项提起行政诉讼的权利，而且还是一种基于某种特定事项与事实状态并超越其本身而进行诉讼的权利，亦是一种通过行政审判程序而使权利受损害者获得司法补救的权利。它包括享有程序控制权、各种诉讼行为实施权、处分权、要求审判机关纠正错误裁判和强制实现生效法律文书所确认的实体权利的申请权等具体权利。因此，行政诉权不仅是一项阶段性权利，而且是贯彻诉讼始终的权利；行政诉权不仅是具有程序意义的权利，而且是具有实体意义的权利。原告的行政诉权在整个诉讼程序中，主要表现为两个方面的意义:^[9]其一，原告向法院提出具体的诉讼请求，启动诉讼程序。其二，行政诉权对审判权具有制约作用。也就是说，一方面，行政诉权之处分权内涵左右着行政诉讼程序之推进与终了。另一方面，审判权因行政诉权以及其要素的具体内容约束，其运作不能随意背离或超越诉讼请求范围。原告一旦在诉讼中表明了请求事项，法院就应当针对原告的请求作出判决，超出原告请求范围或者脱离原告请求所作的诉外判决均认为是对处分权的严重侵害。也就是说，无诉讼请求即无判决，凡当事人依法提出的诉讼请求，法院不得拒绝审理，法院对诉讼请求必须作出判决；凡当事人未纳入诉讼请求的事项，除法律另有规定外，法院不得作出判决。总之，行政诉权、行政诉讼请求与行政判决总是保持一致，人民法院作出的判决针对诉讼请求作出，要么肯定判决要么否定判决。

当然，揭示主观公权力、行政诉权、诉讼请求、行政判决之间的关系，仅停留在逻辑上并保持着相当程度的一致性和连贯性是远远不够的，我们必须更进一步探悉诉讼请求、行政判决内容上是否具有某种关联性。

在民法领域，有民法学者从救济权本身的表现方式与诉讼判决形式之间的对应性进行了研究。在民事诉讼中，救济权表现形式分别与不同的诉讼判决类型相对应:（1）表现为自由形式的救济权是自力救济，与诉讼形式无关。（2）当表现为（狭义）权利形式即请求权的救济权不能实现时，则可以进入诉讼，救济权成为诉权，通过请求（给付）之诉实现救济性请求权。相应地，人民法院则作出给付判决。（3）当表现为权利形式的救济权不能实现时，则可以通过形成之诉实现，形成之诉又可以分为变更之诉和撤销之诉等。相应地人民法院作出形成判决。（4）当表现为豁免形式的救济权不能实现时，则可以通过确认之诉以及诉讼程序中的抗辩权实现。相应地，人民法院作出确认判决。^[10]民法学者的研究解释了民事诉讼将民事之诉、诉讼类型和判决种类划分为给付之诉、给付诉讼和给付判决，形成之诉、形成诉讼和形成判决以及确认之诉、确认诉讼和确认判决的原因。

问题是，民法学者的研究成果是否适用于行政诉讼呢?有学者认为，民法学者研究总结的、由救济权形式——诉讼类型——判决类型构成的理论模型不能适用于行政诉讼，私法公法之间存在的重大差异构成了致命的障碍。其理由为:第一，行政相对人不拥有民法意义上的、表现为“豁免”形式的救济权，因此，也就不存在与此相对应的确认之诉和确认判决。表现为豁免形式的救济权，是一种免受别人行为影响的权利。但是，在行政法领域，由于行政行为公定力的存在，相对人显然不拥有类似于民事主体的豁免权。由于行政行为的公定力，只要行政行为一作出，在其被有权机关否认之前，就具有确定的内容和效力，因此存在的问题不是确定争议的内容，而是对已经有效力的内容是不是要否定的问题。因而，在行政法领域，行政相对人不拥有表现为“豁免”形式的救济权，也不存在与此相对应的确认之诉和确认判决。第二，行政法上，相对人不拥有民法意义上的、通过自身意思表示行使的撤销权，即不存在“权力”形式的救济权。实体法上的私人，关于公法上的法律关系特别是行政行为的撤销，基本上没有被赋予作为其撤销原因的事实是否存在之认定的权限，以及通过意思表示撤销该认定的权限。也就是说，行政权具有通过行政行为来规范行政上的法律关系的权限，该行政行为对私人具有拘束力，只有基于有权的判断行为才能使其失去效力，所以，不存在民法意义上的那种形成权的概念。^[11]

我们认为，在行政诉讼中，原告仍然存在民法学者研究中所称的“权利”、“权力”以及“豁免”形式的救济权。民法学者研究总结的“救济权形式——诉讼类型——判决类型构成的理论模型”仍然适用于行政诉讼，行政诉讼仍然可以按照行政之诉、诉讼类型和判决种类的对应关系划分为给付之诉、给付诉讼和给付判决，形成之诉、形成诉讼和形成判决以及确认之诉、确认诉讼和确认判决。即在行政诉讼中，“权利”形式的救济权——给付之诉——给付判决、“权力”形式——形成之诉——形成判决、豁免形式的救济权——确认之诉——确认判决的对应关系仍然是存在的。这是因为:

行政行为的效力理论成为否定原告上述三种形式救济权的理由缺乏充分的说服力。在大陆法系，尤其在德国、日本，主张行政行为所具有的公定力是指:“行政处分本身应具备之法律要件是否齐全尚成疑问，在有权机关或法院于依法令所定之程序确定其为不生效之前，要求任何人均应认为其具有拘束力之适法妥当之行政处分之力。”^[12]但实质上，“它是一种法律假设，而不是行政机关的自我确信。它是假设和推定的结果，而不是行政特权的体现。”^[13]其理论基础是基于法的安定性，要求行政相对人尊重行政行为，但并不能说明行为满足合法要件就无可争议。相反，为了保护相对人的合法权益，世界各国均设置相应的行政救济制度，给予相对人向国家机关请求撤销、变更或补正不合法行政行为的权利。正如有学者指出:“公定力仅仅是一种假定或推定的法律效力，但在假定期间不具有强制实现力，行政行为设定的义务并不会被强制执行；并且在该行为真正严重违法时，相对人可以通过法律所提供的相应机制来解除该行为的法律效力。”^[14]因此，我们认为，行政行为的公定力仅存在于行政管理领域，出于行政客观秩序安定性的需要之逻辑假设，并不足以否定行政相对人行使民法学者所提出的三种救济权，行政相对人完全可以通过“权利”形式的救济权、“权力”形式、豁免形式的救济权分别提起给付之诉、形成之诉、确认之诉。因此，公定力理论不能成为否定原告上述三种形式救济权的理由。事实上，当进入行政诉讼程序，行政行为的效力是否自然延续，世界各国的做法不一。比如，德国除非法律规定或行政机关决定行政行为立即生效，行使法律手段具有推迟作用。推迟作用是指，行政行为的法律效果被推迟，行政行为还没有法律效果，不得执行或者产生其他后果。^[15]因此，在笔者看来，行政诉讼中的给付之诉、形成之诉、确认之诉与民事诉讼中的相应类型，总体上除了程序设置上是为了更好地保护行政相对人利益、实现行政客观法律秩序以及行政诉讼总是但并不全涉及公共利益外，并无明显的差异。

从上面的论证，我们可以依照逻辑展开的顺序，把主观公权力、行政诉权、诉讼请求、行政判决的关系描述为:当主观公权力受到侵犯或破坏后便产生相应的行政诉权，进入诉讼程序体现为向人民法院提出特定的诉讼请求，人民法院审理之后依法作出满足（包括部分满足）诉讼请求或驳回诉讼请求的判决。换句话说，主观公权力、行政诉权、诉讼请求、行政判决的关系在逻辑上保持着相当程度的一致性和连贯性。为了更进一步清晰认识这一关系逻辑上的一致性与连贯性，很有必要从具体内容展开这一逻辑关系。

有学者从实体内容的角度论证了原权、救济权、诉讼请求和判决之间的关系，认为“原权与救济权在实体内容上应尽量保持一致性；诉讼请求的功能是要求人民法院通过强制手段实现救济权，从而在最大程度上救济被侵害的原权，所以，诉讼请求的内容与救济权的内容也应当保持一致；人民法院作出的判决，是针对诉讼请求说作出的“非黑即白”式的肯定或否定。由此可见，原权与救济权、救济权与诉讼请求，诉讼请求与判决在内容上都保持着相当程度的一致性和连贯性，甚至是完全一致的。当然，在具体救济不可能（即恢复原权不可能）的情形下，替代性救济中原权与救济权、诉讼请求、判决内容就无法保持一致。但是，此时救济权、诉讼请求以及判决内容之间还是保持相当一致的关联性。^[16]如果该学者的论证逻辑成立的话，那么，法院作出判决的内容取决于原告诉讼请求的内容，至于原告提出怎么样的具体诉讼请求内容则取决于行政诉权的内容，行政诉权有什么内容又取决于被侵害的权利的内容。笔者认为，这一论证思路是值得借鉴的。我们不妨从主观公权力的具体内容对主观公权力、行政诉权、诉讼请求、行政判决的关系进行逻辑展开。

主观公权利作为请求行政机关“为”一定行为或“不为”一定行为的权利，如果不能得以实现，那么，行政相对人可以向法院提起什么样的诉讼请求呢?我们不妨从主观公权利之防御权和受益请求权两个维度分析相对人可能提起的诉讼请求，并进而分析诉请与判决内容之间的关系。

从防御权的角度看，行政相对人的防御权与行政主体消极的“不作为”义务相对应，如果行政主体没有履行其消极的“不作为”义务，违法作出某一行政行为时，行政相对人可以请求行政主体停止侵害权利。与防御权相对应的救济权是，撤销行政主体的违法作为行为，相应诉讼请求的内容也是请求人民法院撤销行政主体的违法作为行为。但是，事情总不会这么简单，如果行政主体作出的行政行为已经实现，那么法院已经不可能撤销或者不具有可撤销的内容或者撤销已经没有意义，或者行政行为本身就是事实行政行为，显然相对人不能提起撤销行政行为的诉讼请求。因此，相对人只能提起撤销之诉以外的诉讼请求。其可能的救济权和诉讼请求的内容就是提起确认之诉，即请求法院确认行政行为违法并可以一并提起赔偿之诉，或者相对人单独提起替代性的损害赔偿诉讼请求，即赔偿之诉。因此，与防御权相对应可能的诉讼请求有撤销之诉、确认之诉、以及赔偿之诉三种形态。我们可以把防御权、相对应的行政机关不作为义务、违法行政行为、救济权、诉讼请求以及判决之间的关系链示意如下:

（1）防御权—行政主体不作为义务—行政行为作为违法（违反消极不作为义务并具有可撤销内容）—行政诉权（权力形式救济权）—诉讼请求（撤销之诉）—行政判决（撤销判决或者驳回诉讼请求判决）。

（2）防御权—行政主体不作为义务—行政行为作为违法（违反消极义务但没有可撤销内容或者撤销没有意义等）—行政诉权（豁免形式救济权）—诉讼请求（确认之诉和赔偿之诉）—行政判决（确认判决和赔偿判决或者驳回诉讼请求判决）。

（3）防御权—行政主体不作为义务—行政行为作为违法（违反消极义务但没有可撤销内容或者撤销没有意义）—行政诉权（赔偿损失）—诉讼请求（赔偿之诉）—行政判决（赔偿判决或者驳回诉讼请求判决）。

从受益请求权的角度看，受益请求权作为行政相对人直接请求行政主体积极“作为”而享有某种受益的权利，其与行政主体负有积极“作为”义务相对应。即行政主体依相对人的请求以积极的行为为相对人提供金钱、物质或者作出某一行为。当行政主体违反了这一积极义务，不提供金钱、物质或者作出某一行为时，相应的救济权便是要求强制履行这一积极义务。相应的诉讼请求是请求人民法院责令行政主体履行积极义务，人民法院作出的肯定判决就是履行判决。如果由于客观情况发生变化，行政主体延迟履行积极义务对受益请求权享有者来说已经没有意义，此时救济权、诉讼请求以及人民法院的判决便是确认之诉并可以一并提起赔偿之诉，或者单独提起替代性的损害赔偿诉讼请求。和受益请求权相对应行政主体义务、救济权、诉讼请求以及判决之间的关系链如下所示:

（1）受益请求权—行政主体作为义务—行政行为不作为违法（违反积极义务并可履行而且有意义）—行政诉权（权利形式救济权）—诉讼请求（给付之诉）—行政判决（给付判决或者驳回诉讼请求判决）。

（2）受益请求权—行政主体作为义务—行政行为不作为违法（违反积极义务但不能履行或者没有意义）—行政诉权（豁免形式救济权）—诉讼请求（确认之诉和赔偿之诉）—行政判决（确认判决和赔偿判决或者驳回诉讼请求判决）。

（3）受益请求权—行政主体作为义务—行政行为不作为违法（违反积极义务但不能履行或者没有意义）—行政诉权（赔偿损失）—诉讼请求（赔偿之诉）—行政判决（赔偿判决或者驳回诉讼请求判决）。

从上面的逻辑论证，我们可以清晰地看出，在行政诉讼中，以主观公权利的保护为视角，主观公权利、行政诉权、诉讼请求、行政判决的关系在内容上也是保持一致的。也就是说主观公权利决定行政诉权，有什么内容的主观公权利被侵害，就需要有相应的行政诉权去救济，行政诉权的类型决定诉讼请求类型，原告有什么样的行政诉权类型，就会提出相应的诉讼请求，诉讼请求的内容决定判决范围，行政判决不得超出诉讼请求的范围，除非有法律规定。