争议行为的属性

（二）争议行为的属性

在“最小的政府，最好的政府”之理念支配下，行政权由法而出，依法行政原则被严格遵守。行政权的主要目的在于维持社会秩序的稳定与公共安全，干预行政是主要的行政手段。第一次世界大战后，美国总统罗斯福为了拯救美国经济，毅然启动新政，大量的政府行为介入社会生活领域。第二次世界大战后，全世界人民遭受了巨大的创伤，从战火中走出的人们为了重现战前的辉煌，治愈战争的伤痛，不得不借助于国家力量，随之凯恩斯主义兴起，福利国家流行。行政的使命也从维护秩序，排除危险为主转化为保障人民生活福祉与维护秩序并行。行政权行使的方式也从干预行政独大，发展至给付行政与干预行政并举，也就是说行政手段更加柔和，更加多元，也更加贴进民众。

不仅如此，行政主体实现行政目的，履行行政职责，实施行政活动时，也不全都借助行政行为而完成，因而存在大量事实行为、行政合同等。这些行政活动虽然是行政主体为实现行政管理的目的而实施的，但区别于行政处罚、行政许可等行政高权行为，它们并不关乎权力的行使，不是行政权力的直接实现。

以行政行为所适用的法律的性质的不同，行政行为可以划分为公权力行政与私经济行政，前者以公法的方式从事行政活动，后者则本于私法的规定，达成行政任务。所谓私经济行政，又称“国库行政”，是指行政机关为行使行政权之便宜以民事主体身份参与民商事活动的所有行为的总称，如购置办公用具，聘请清洁卫生人员等。国库行为属于纯私法行为，受民商事法律规范，因此类行为引发的争议，是民事纠纷，得借助民事纷争的解决途径加以救济，并非行政救济能够发挥作用的场域。

在分类上尚有一种行政活动与公权力行政的本质接近，被若干德国教科书称为“单纯高权行政”。^[21]它是指运作虽然适用公法的相关规定，但并非命令、处分或者强制手段直接对相对人发生拘束力，仅产生类似个人相互间私法关系的效果，甚至完全不发生任何外部法律效果之各种行政行为而言。例如行政机关提供资讯、指导、开辟道路或者公共设施等。所谓单纯高权行政或属给付行政范围，或为行政上之事实行为等相关概念所涵盖。时至今日，国家职能的扩张，行政活动随之增加，除行政处理、行政契约之外，行政事实行为亦属于主要的行政行为之一。事实行为是指行政机关直接发生事实上效果之行为，其与行政处分或其他基于意思表示之行为不同者，在于后者以对外发生法律效果为要素。事实行为包罗甚广，如行政机关之内部行为，对外所作的报导、劝告、建议等所谓行政指导行为，兴建公共设施，实施教育及训练等均属其范围，以物理上强制力为手段的执行行为以及与行政处分不易分辨之观念通知，亦应归于事实行为。

从以上论述可以看出，即使同为公权力行政的行为，彼此之间也存在较大差异。行政处理以行政机关的单方意思表示为核心，以行政权为支持，通过行政机关的单方意思表示对行政相对人的公法地位发生影响，具有公法上的意思表示，是实现行政权力的主要途径之一。而行政合同是行政机关与行政相对人之间意思表示一致的结果，虽然行政机关仍然享有行政权力，履行行政职责，但行政机关在一定程度上享有裁量的权力，能够与行政相对人就彼此之间的行政法律关系进行协商。行政事实行为，非以意思表示为内容，此类行为依据法律的规定直接发生法律效果，而且此类法律效果随行为的完成，则立即发生，不存在撤销或者废止的可能性与必要性。三类行为的主要差异表现在是否需要公法意思表示，以及意思表示的状态或者在行为中的性质。

行政救济是对行政权运行过程中所造成相对人合法权益损害的救济。由于私经济行为虽然是行政主体实施，但非作为国家公权力的行政权的行使，因此类行为所导致的纷争，自然无行政救济适用之可能与必要。公权力行政，依据法律的规定，管理国家、维持秩序、照顾生存，是行政权存在目的的集中体现，因此类行为产生的纠纷，自当借助行政救济加以化解。