公司诉北京供电公司限定交易案

4.　反垄断法对强制交易进行!!规制的特殊性是什么?---塞恩(天津)公司诉北京供电公司限定交易案⁽²⁰⁾

案情简。

原告塞恩(天津)是在天津注册的一家从事智能系列仪表研发生产与销售的企业.1999年7月,经过被告华北电力集团北京公司组织的招标选型,原告的电表进入了北京市朝阳区市场.在北京朝阳区1999年和2000年进行的农网一期改造工程中,天津塞恩公司分别与北京朝阳区小红门乡电管站、高碑店电管站等五家电管站签订了电能表购销合同.2002年11月18日,被告下属的朝阳供电分公司以北京朝阳供电局的名义下发"京供朝阳[2002]24号文件",明确限令所属供电所只能购买由其指定的表具.据此,在农网二期改造工程中,2002年11月北京供电公司朝阳供电分公司下属的十八里店供电所、王四营供电所、小红门供电所向赛恩公司出具公函,声明其隶属于朝阳供电局,二期农网改造工程只能使用供电局指定的产品,不能向赛恩公司购买产品.2003年5月,五家供电站分别出具确认书,声明其没有在农网二期工程中继续使用赛恩公司电表的意向,从而终止了与天津塞恩的供货关系.据此,塞恩公司向法院起诉,请求判令北京供电公司停止不正当竞争行为,撤销"京供朝阳[2002]24号文件",并赔偿经济损失2000元.被告华北电力集团公司北京供电公司不服一审判决,提起上诉。

审理结。

北京市第一中级人民法院一审判决认为,北京供电公司朝阳供电分公司属于《反不正当竞争法》第6条规定的公用企业,其下发的"京供朝阳[2002]24号文件"要求其所属各供电所购买指定厂家的产品.该文件在确定中标企业的程序上有不当之处,限制了其他经营者公平竞争的权利,构成了不正当竞争.赛恩公司关于朝阳供电分公司从事不正当竞争行为的主张,于法有据,应予支持,但赛恩公司不能证明朝阳供电分公司的行为给其造成了经济损失,对其赔偿经济损失的请求不予支持.依照《反不正当竞争法》第6条之规定,判决:⁽²¹⁾北京供电公司朝阳分公司于判决生效之日起,停止不正当竞争行为;②驳回赛恩公司其他诉讼请求。

北京市高级人民法院二审判决认为,一审判决认定事实基本清楚、适用法律正确、应予维持.上诉人北京供电公司的上诉理由不能成立,其上诉请求不予支持.驳回上诉,维持原判。

法理评。

本案争议的焦点有两个:一是被告朝阳供电分公司通过朝阳区农委、经委的委托以比价采购的方式为农民购买电表的行为是否是普通民事代理关系,是否应受《反不正当竞争法》的规制;二是被告通过"京供朝阳[2002]24号文件"确定五家企业中标的行为是否构成不正当竞争.法院经审理后认定,在农网二期改造过程中,被告通过下发文件要求各基层供电所购买其指定的五家企业的产品,客观上限制了原告的竞争.且在国家电力体制改革后,各基层供电所虽隶属于被告,但供电所只是为农户代购电表,最终的实际消费者及出资购买人仍是农户.因此案件纠纷属不正当竞争,应受《反不正当竞争法》的规制.对于被告根据比价采购方式确定中标企业,该行为本身符合国家对电能表采购可以采用比价采购或招投标方式的规定.但被告在"京供朝阳[2002]24号文件"确定的五家中标企业中,以前述方式推荐的企业与中标企业在数量、名称上均不一致,其中确定中标企业之一的大华厂无法律上的依据,其程序也不符合国家经贸委相关文件规定,客观上限制了其他经营者的公平竞争,因此被告确定大华厂为中标企业的行为构成不正当竞争。

本案发生及审理时我国《反垄断法》尚未颁布,法院审理案件的主要法律依据是《反不正当竞争法》第6条,该案也是北京市法院审理的适用该条规定的首例案件.随着反垄断法的出台,对该类案件中的同类行为应如何认定和处理?对公用企业滥用市场支配地位的行为进行法律规制是否是唯一有效途径。

1.反垄断法出台前对公用企业强制交易等滥用市场支配地位行为如何规制。

实践中,公用企业滥用市场支配地位的行为主要表现为滥收费用、拒绝交易和强制交易三种形式①.对公用企业上述行为的法律规制,在《反垄断法》出台前,主要依据《反不正当竞争法》和相关行业立法。

依据《反不正当竞争法》第6条规定,公用企业或其他依法具有独占地位的经营者,不得限定他人购买其指定的经营者的商品,以排挤其他经营者.国家工商行政管理局在1993年12月发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》(以下简称"《规定》")中详细列举了公用企业限制竞争行为的六种具体表现形式及兜底条款,该六种行为表现为对公用企业强制交易行为的具体解释.通过该细化规定,使得《反不正当竞争法》第6条更具可操作性.同时,对于公用企业滥用行为应承担的法律责任及执法机关,《反不正当竞争法》第23条及上述《规定》的第8条作出了规定.省级或设区的市级工商行政管理机关有权对公用企业及其他具有独占地位的企业滥用优势限制竞争的行为责令停止,并可根据情节处以5万元以上、20万元以下的罚款.因公用企业滥用优势行为受到损害的用户和消费者,可向人民法院起诉请求损害赔偿.在本案中,原告即是作为受损企业,依据《反不正当竞争法》向法院提起诉讼,要求被告停止不正当竞争行为并赔偿损失.一审及二审法院也是根据《反不正当竞争法》第6条之规定,认定了被告的不正当竞争行为.但由于原告没有证据证明其因被告行为所受的实际损失,对于原告损害赔偿的要求未予支持。

中国相关行业立法对公用企业的市场行为进行了规定.在1995年颁布的《中华人民共和国电力法》中就有针对供电企业的垄断特性作出的反垄断规定.如第26条第1款规定了供电企业不得拒绝交易、第41条规定了供电企业不得歧视、第43条和第44条规定了供电企业不得滥收费用等.在2000年国务院颁布的《电信条例》中,对电信业务经营者的拒绝交易行为、强制交易行为、掠夺性定价行为及应承担的法律责任作出了具体规定。

以《反不正当竞争法》为核心的立法以及相关行业立法对公用企业滥用行为的上述禁止性规定,都是为保证这些企业处于竞争性市场条件下,提高服务质量,降低服务价格,促进消费者福利.这些法律规范的实施对于监督公用企业滥用市场支配地位的行为起到了一定作用,但效果有限.公用企业凭借其市场支配地位限制其他经营者的竞争以及侵害消费者利益仍普遍存在.究其原因主要有以下两方面:一是执法机构欠缺独立性.依据《反不正当竞争法》和相关行业立法规定,对公用企业滥用行为进行监管的机构为工商行政管理部门和行业监管部门.基于公用企业双重法律地位的特性,工商管理部门在执法过程中不可避免地会遇到来自政府部门的阻力.而行业监管部门与被监管的企业往往具有相同的经济利益,注重保护本行业企业利益,使其监管本行业企业滥用市场支配地位的行为难以奏效.二是法律责任轻微.将公用企业滥用市场支配地位的行为认定为不正当竞争行为的,仅规定责令停止违法行为和最高20万元的行政罚款,违法成本低廉,难以对滥用行为有效遏制。

2.反垄断法对强制交易行为如何规制。

公用企业市场支配地位的形成有其天然合理性,在过去公用事业一般可以从反垄断法中得以豁免.但随着20世纪80年代以来经济自由化和监管的放松,各国反垄断法逐步废除了对公用事业的豁免.反垄断法对公用企业的滥用市场支配地位的行为进行监督.依据我国《反垄断法》第17条第4款规定,具有市场支配地位的经营者没有正当理由,限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易,属于法律禁止的滥用市场支配地位行为.该条款是对限定交易行为⁽²²⁾的规定。

限定交易的主要表现形式是限定销售和限定供应.前者是指处于市场支配地位的供应商限定销售商只能销售自己的产品或者自己指定的产品;后者是指处于支配地位的销售商限定供应商只能向自己或指定的销售商供应.限定交易行为包括市场支配地位的所有者限定交易相对人向指定的第三人交易的情况.强制交易是处于市场支配地位的经营者限定交易相对人购买其自身或指定的供应商产品的行为,属于限定交易行为的一种。

限定交易行为本身具有双重效果.一方面,限定交易可以促使制造商与销售商建立稳定的供应、销售渠道,保持长期合作,从而降低企业成本;同时可以一定程度上解决"搭便车"的问题.另一方面,无正当理由的限定交易行为具有提高竞争对手成本、便利卡特尔等排除、限制竞争的消极后果.基于限定交易行为效果的复杂性,其对市场的危害未被定型化,对于限定交易行为的认定标准通常适用合理原则。

在美国,法院根据《谢尔曼法》第1条、《克莱顿法》第3条及《联邦贸易委员会法》第5条,对排他性交易安排进行谴责.判断排他性交易是否违法,区分以下两种情况:一是对于没有限制经营者选择地域或其他产品的排他性交易,认定主要标准为排他性交易安排是否实质性地提高竞争对手的成本或减少其利润,以是否对消费者利益构成损害作为参考标准.二是对于限制经营者选择地域或其他产品的排他性交易,只需证明行为人具有市场支配地位即可认定违法.在日本,排他性交易属于《禁止垄断法》第2条第9款第4项"不正当制约中的附排他条件的交易",该种行为同其他不公正交易行为一样总体上按照"有妨碍公正竞争危险"的标准认定.该标准通过1982年日本反垄断法研究会发布的"关于不公正的交易方法的基本认识"的报告得以细化,"正当性理由"是限制竞争行为的例外.在德国,对于排他性交易的规定明确列举了四种表现形式,如果符合列举的限制行为的规模、商品或服务或其他商品或服务市场上竞争受到实质性限制,卡特尔当局可宣布此类协议无效.⁽²³⁾

在反垄断法适用过程中,如果具有市场支配地位的经营者在限定交易时确实具有合理理由,则可以不认定为滥用行为.《反不正当竞争法》第6条禁止独占经营者滥用优势地位实施限制竞争的行为,属于典型的反垄断条款.全国人大常委会法治工作委员会民法室的解释认为,适用该条款时"要排除由于安全标准等原因,必须购买指定的经营者的商品的情形.如因生产安全的需要,必须购买某企业达到安全标准的锅炉,因消防安全的需要,必须购买某企业达标的消防器材.但如果有几个或许多经营者都生产或销售达标的商品,就不应指定."在江苏省某邮电局限定交易一案中⁽²⁴⁾,该邮局自1998年4月份起,在收取电话费时,限定用户使用其指定的中国工商银行某市支行的牡丹卡缴费,否则不予办理.至1998年8月,邮电局已经强制办理牡丹卡5000份.当地工商行政管理机关经查处认定邮电局行为违反《反不正当竞争法》第6条规定.邮电局不服,向江苏省工商局提起行政复议.省工商局向国家工商行政管理局请示,国家工商行政管理局在拟定答复时,对邮电局限定用户使用牡丹卡的行为是否具有合理性的问题进行了论证.因此,在限定交易行为的违法性认定上,应在合理原则下进行谨慎处理。

3.公用企业是否需要引入竞争机制。

公用企业滥用市场支配地位行为的根源在于行业内缺乏竞争.由于竞争并不总是有利于经济效益的提高,从社会经济效益出发,市场经济中的某些领域应当是垄断的.诸如电力、自来水、天然气及邮电、交通运输等行业,在市场需求量既定的情况下,由一家企业生产将比多家企业竞争更能节省社会资源,这种自然垄断具有天然的合理性.在这些行业中从事产品生产和提供服务的企业就是公用企业.我国公用企业基于其市场管理与行业监管相结合的特殊管理体制,在法律上具有双重地位.一方面,它们既是提供公用产品和服务的民事主体;一方面,它们又是处于行业管理地位的行政主体.在行业范围内,这种"政企不分"的管理体制使公用企业在市场上普遍具有独占地位,缺乏市场竞争压力.随着经济体制改革的深入,公用企业经营自主权增加,企业在盈利动机的推动下,利用其市场独占地位谋取不正当的经济利益,成为公用企业滥用市场支配地位行为的渊薮.因此,规制公用企业滥用市场支配地位的行为,除通过法律手段予以直接规制之外,引入竞争机制不失为从根源上解决问题的有效途径。

从世界范围看,发达国家在探索降低自然垄断行业的进入壁垒、引入竞争机制方面先行取得了积极的效果.我国自20世纪90年代以来,也开始了对公用企业引入竞争机制的有益探索.如,在邮电业,1993年国务院放开了无线电寻呼业务,打破了邮电部门一统天下的垄断局面.在民用航空业,1992年降低了进入壁垒,使得国内航空公司达到数十家;2004年批准成立了春秋航空、鹰联航空和奥凯航空三家民营航空公司,在长期国有航空垄断经营的航空市场引入了竞争机制,大大提高了中国民航业的竞争力,提高了消费者福利.在电信业,通过拆分和整合,出现了中国电信、中国联通、中国移动、网通公司相竞争的局面,移动通信服务质量提高,移动电话费用大大下降.在石油行业也出现了中石油、中海油、中石化三家竞帆的格局.这现象表明,过去被视为自然垄断的行业现在都在逐步走向竞争,政府规制逐渐放松。

法条点。

《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993年12月1日。

第六条 公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者,不得限定他人购买其指定的经营者的商品,以排挤其他经营者的公平竞争。

第二十三条 公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者,限定他人购买其指定的经营者的商品,以排挤其他经营者的公平竞争的,省级或者设区的市的监督检查部门应当责令停止违法行为,可以根据情节处以五万元以上二十万元以下的罚款.被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的,监督检查部门应当没收违法所得,可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。

《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定。

(1993年12月24日。

第四条 公用企业在市场交易中,不得实施下列限制竞争的行为。

(一)限定用户、消费者只能购买和使用其附带提供的相关商品,而不得购买和使用其提供的符合技术标准要求的同类商品;

(二)限定用户、消费者只能购买和使用其指定的经营者生产或者经销的商品,而不得购买和使用其他经营者提供的符合技术标准要求的同类商品。

(三)强制用户、消费者购买其提供的不必要的商品及配件。

(四)强制用户、消费者购买其指定的经营者提供的不必要的商品。

(五)以检验商品质量、性能等为借口,阻碍用户、消费者购买、使用其他经营者提供的符合技术标准要求的其他商品。

(六)对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品,或者滥收费用。

(七)其他限制竞争的行为。

第五条!公用企业实施前条所列行为的,由工商行政管理机关依据《反不正当竞争法》第二十三条的规定,责令停止违法行为,并可以根据情节,处以五万元以上、二十万元以下罚款.公用企业拒不执行处罚决定,继续实施前条所列行为的,视为新的违法行为,从重予以处罚。

《电力法》(1995年12月28日。

第二十六条!供电营业区内的供电营业机构,对本营业区内的用户有按照国家规定供电的义务;不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电。

第二十六条!对同一电网内的同一电压等级、同一用电类别的用户,执行相同的电价标准。

第四十二条!任何单位不得超越电价管理权限制定电价.供电企业不得擅自变更电价。

第四十三条!禁止任何单位和个人在电费中加收其他费用;但是,法律、行政法规另有规定的,按照规定执行。

第四十三条!禁止供电企业在收取电费时,代收其他费用。

《电信条例》(2002年4月24日。

第四十二条!电信业务经营者在电信业务经营活动中,不得有下列行为:(一)以任何方式限制电信用户选择其他电信业务经营者依法开办的电信服务;(二)对其经营的不同业务进行不合理的交叉补贴;(三)以排挤竞争对手为目的,低于成本提供电信业务或者服务,进行不正当竞争。

第七十二条!违反本条例第四十二条的规定,在电信业务经营活动中进行不正当竞争的,由国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构依据职权责令改正,处10万元以上100万元以下罚款;情节严重的,责令停业整顿。

《中华人民共和国反垄断法》(2008年8月1日。

第十七条 禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为。

…。

(四)没有正当理由,限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其制定的经营者进行交易。

…。