出洋立宪政治考察的核心内容

三、出洋立宪政治考察的核心内容

出洋大臣考察欧美日等诸国立宪政治，清政府责令“其各随事诹询，悉心体察，用备甄采，毋负委任”，以便“博采各国政情，悉心详考，以资详密”。为使考察收到事半功倍的效果，清政府还制订了一份详细的考察大纲——“敬事预约”，包括“立宗旨、专责任、定体例、除意见、勤采访、广搜罗”六大项，要求考察团成员“通力合作，以讫成功”，“若夫浏览，风景山川，无关宏旨，概从缺焉”，以达“他山攻玉，资我良功”之目的。^[45]

清政府两次派员出洋政治考察最为重要的宏旨，即是对各国宪政制度进行考察研究，找出适合中国立宪政改所能效仿的地方。此外，两次出国考察，除考察欧洲各国国家立宪制度、政府机制之外，对于财政经济、文化教育等方面也有所采摘。下文拟以立宪政治考察为主，简要介绍两次出洋考察之内容。

(一)第一次出洋立宪政治考察的内容

1.五大臣对诸国政体的考察

清政府领导者最为关心的问题是，立宪是否会影响君主的绝对权力。这是清政府当权者慈禧交给出洋诸大臣的首要任务之一，也是出洋考察大臣们最关心的问题，这直接和欧美日等国的政体联系在一起。大臣们以为，美国属民主政体制国家，立法、司法、行政三权分立且相互制衡，国会立法，总统行政，联邦法院司法。国会议员和总统皆由选举产生，各有一定任期，美国“以工商立国，纯任民权，与中国政体，本属不能强同。然其规划之周详，秩序之不紊，当日设施，成迹具在简编。要求训致富强，实非无故……盖美为新造之国，魅力正雄。故其一切措施，难以聚相仿效”。^[46]出洋大臣意识到美国虽然工商贸易、科技教育、航海事业均不亚于欧洲各国，甚至在某些领域是有过之而无不及，但美国所采用的民主政体，同中国历来的专制政体存在天壤之别。若采用美国式的民主政体，清政府当权者是断然无法接受的，出洋考察大臣也认为美国的政体模式不存在什么借鉴问题。对于法国的政体，大臣们以为“法兰西为欧洲民主之国”，虽对法国的民主政治作了介绍，但并没有要仿效的意思。大臣们认为法国政体最可取的地方是“大权仍集于政府，居中驭外”，对法国政体的介绍也集中在如何保障中央政府对地方权力的有效控制上。出洋五大臣对各国政体的考察，实际是要在保全君主制政体的基础上开展立宪活动，如此采君主立宪制的英、德、日三国成为五大臣着力考察的重点。

(1)日本。日本在明治维新后建立起了君主立宪政体。在日本“以君主为统治权之总纲，故首列皇位为主权之本体，此数千年相承之治体，不因宪法而移。凡统治一国之权，皆隶属于皇位，此日本宪法之本原也”。可见，日本既能保持君主制国家的政体，立宪后又在19世纪后期国力迅速发展，国势上升。这些早就引起了清政府统治者的关注，五大臣出洋考察的重点就是要寻找日本的立宪强国之道，所以对日本政体的考察也尤为重视。考察大臣们发现:日本“统治方法，自宪政成立后，少有更改”，“一为统治权，一为统治机关。盖统治必有机关，载于宪法:第一帝国议会，第二国务五级枢密顾问，第三裁判所。各国立宪制度，殊途同归，日本即采用此制也。统治权之作用有三:第一立法权，第二行政大权，第三司法权。如君主行立法权，则国会参与之;君主行行政大权，国务大臣、枢密顾问辅弼之;君主行司法权，则有裁判所之审判”。^[47]对于日本立宪所取得的成就，考察大臣们既是惊讶又是兴奋，从言谈举止间流露出对日本立宪模式的欣赏之意。

随后，日本法学专家向出洋大臣们介绍宪政体制时，指出当前存在两种立宪政体即君主立宪和民主立宪，他们以为中国参用日本式君主立宪政体比较合适。考察时，五大臣问日本学者:“敝国考察各国政治，锐意图强，当以何者为纲领?”日本学者回答:“贵国欲变法自强，必以立宪为先务。”大臣问:“立宪当以法何国为宜?”日本学者回答:“各国宪政有二种，有君主立宪国，有民主立宪国。贵国数千年来为君主之国，主权在君而不在民，实与日本相同，似宜参用日本政体。”大臣们又问:“君主立宪与专制有何区别?”日本学者回答道:“不同之处，最要紧者，立宪国之法律，必经议会协参。宪法第五、六条，凡法律之制定、改正、废止三者，必经议会之议决，呈君主裁可，然后公布。非如专制国之法律，以君主一人之意见而定也。”考察大臣继续追问:“立宪后之行政，有不洽众望者，君主仍负责任否?”日本学者耐心回答:“君主虽有以上各种之大权，而行政机关皆在政府。即有舆论不服之事，亦惟诘责政府，或总理大臣退位，不得归于君主。”^[48]在考察日本期间，出洋大臣深刻意识到日本虽行立宪政治，但天皇“神圣不可侵犯，天皇为国家之元首，总揽治权”的地位丝毫没有动摇。这些对于清政府的当权者来说，是梦寐以求的东西，出洋考察大臣也极尽全力向清政府推荐日本立宪模式。载泽一行考察完日本之后，在写给朝廷的奏折中认为大抵日本“立国之方，公议共之臣民，政柄操之君上，民无不通之隐，君有独尊之权”，清政府应“预先定立宪之年而先下定国是之诏，使官吏人民为之预备”。^[49]

(2)英国。英国的君主立宪政体，从法律上讲，英国国王具有至尊的地位和权力，议会两院通过的法案需要由国王的签署才能生效，政府的任何权力行为都是以国王的名义实施的。但在政治实践中，国王行使这些权力时大多由议会或内阁所控制，他只是照章办事而已。“今请言三权鼎立之概，与君主之权限。君主为一国至尊，法律必经批准而后颁行。各部院之行政者，奉君主之命而行也。裁判所所执之法，王法也。三者皆然。然君主所为，由各执政大臣担负责任。何以故?凡行政，必有一大臣之责任;各大臣如不申请，君主固无所为也。君主有时或抒己见，实则并不干预。至裁判之权，君主及各部大臣皆从无干预。惟君主有特赦轻减之权，亦须大臣请而后行。君主所为，固须由大臣申请，然其无形隐力极大。君主接见各大臣，凡事皆可议及，偶抒己见，大臣亦惟静听。且于外交有至大之无形隐力，盖其识力及与各国君之私交，于国际有关系。”^[50]显然，对于英国政体的考察，使得五大臣对英国式君主立宪呈保留态度，最重要的就是君主没有掌握国家的实际大权，他们以为“大抵英国政治立法操之议会，行政责之大臣，宪典掌之司法。君主裁于其上，以总核之。其兴革诸政，大都由上下两议院议妥，而后经枢密院呈其君主签押施行。故一事之兴，必经众人之讨论，无虑耳目之不周;一事之行，必由君主之决成，无虑事权之不一。事以分而易举，权以合而易行”，但“设官分职，颇有复杂拘执之处，自非中国政体所宜，弃短用长，尚须抉择”。^[51]日本和英国虽都属君主立宪国，但显然是有区别的，日本的二元君主立宪制，君主权力无限，形式上的三权是分立的。英国的君主“统而不治”，不直接参政，严守政治中立，不参与介入政党政治，君主对内阁提出政策建议，并无约束力，而大臣对君主提出建议，君主则有义务听取，并据此行动。

(3)德国。在考察德国政体时，五大臣敏锐地意识到中国欲效法日本，亦应追本源，借鉴德国。^[52]端方在写给清政府的奏折中指出，“德国以威定霸不及百年……其人民习俗亦有觉勤俭朴质之风，与中国最为相近。盖其长处，在朝无防民之政，而国体自尊;人有独立之心，而进步甚猛。是以日本维新以来，事事取资于德，行之三十年遂至勃兴。中国近多歆羡日本之强，而不知溯始穷源，正当以德国为借镜”。^[53]

2.五大臣对诸国议会的考察

议会制度是立宪政治的题中应有之义，19世纪末20世纪初人们往往将开议会与立宪法紧密地联系在一起，“立行宪法，大开国会”，认为任何立宪之国莫不要先开议会，是否开议会成为检验立宪政治的重要标准，也是强国立邦的根本。正如郑观应所言:“欲行公法，莫要于张国势;欲张国势，莫要于得民心;欲得民心，莫要于通下情;欲通下情，莫要于设议院。中国而终自安卑弱，不欲富国强兵，为天下之望国也则亦已耳;苟欲安内攘外，君国子民，持公法以永保太平之局，其必自设立议院始矣。”^[54]正因如此，五大臣出洋考察时对各国议会制度及议会之运行情况格外留意，并详细记录下来，归国后形成了详细的文字资料呈递给慈禧等以资模仿、鉴用。

(1)日本。日本是出洋考察的第一站，近代的日本与中国有着相似的境遇，同样遭受了西方资本主义列强的侵略，同样面临着半殖民和殖民地化的民族危机。但明治维新后日本迅速走上资本主义发展道路，使日本在短短的十几年时间内，由一个半殖民地国家一跃成为东亚强国。正是基于这样的考量，出洋大臣对于日本的议会制度考察极为重视，还专门聘请了日本法学博士进行讲解。日本专家介绍日本“议会之构成，载于宪法第三章”，宪法规定日本议院采两院制，由贵族院和众议院组成，并称“帝国议会”;同时简要介绍了日本议会的权限，指出“议会之权限有实质、形式之分。实质上之权限，一曰参与立法，一曰预算。盖参与立法与立法有别。立法者君主之大权，议会惟议定法案，请君主之裁可而已。议会之权限，须依一定之形式而行。一定之形式者何?法案之议定，预算之议定，上奏、建议、质问等，皆宪法之所许也”。^[55]了解到日本议会的诸多优点后，出洋大臣就日本议会与君主之间的关系请教了日本的伊藤博士，载泽急切地问道:“君主立宪国之议会，君主有开会、闭会、停会之特权否?”伊藤博士告之，君主是有特权的，“宪法第七条，凡议会之开会、闭会、停会及下议院之解散，必皆候君主之敕令而行。若议员随意集会，不得谓之正式国会”。载泽又问:“如遇紧急事故，当议会停闭时，君主若何施行?”回答:“此时君主可发紧急敕令以代法律，于次期开议会时，提交议院，使之承认，见宪法第八条。”^[56]伊藤博文认为中国“为君主国，主权必集于君主，不可旁落于平民”。大臣们对日本议会模式也是赞不绝口，认为正是日本“不耻效人，不轻舍己，故能合欧化汉学熔铸而成日本之特色”。^[57]

(2)英国。英国是近代议会的发源地，五大臣在对英国考察期间特别留意考察英国议会制度的情况，还聘请英国当地政法教员埃喜来给他们讲述了英国宪法和议会的构建和职能。埃喜来简要概述了英国议会制的情形，他在论及英国议会地位时指出:“今日英国宪法之最要者，其惟议院之无量权力乎。无论何律，惟议院能造之，且惟议院有节制政府之全力。”埃喜来在具体介绍英国上下议院的组成、功能、权限及运转情况时指出:“上议院世爵约五百人，司铎二十六人;下议院议员六百七十人，由民举充。二者以下院权力为最大，盖惟下议院有决夺庶政之权。一则以其议员为庶民所公举，凡议事，上议院员各抒己见，下议院员实代表通国人之意见。再则全国财政之权，独归下议院评选主持，政府度支及国中赋税，必先经决议乃行，上议院从不干预，其批准特具文尔。盖政府无论何党，如不得下议院员多数扶助，则须请退。否则下议院不任筹款，庶政不能举行。例有曰:如政府条陈，下议院不以为然，则政府立请退。议院向分保守、自由党，其得下议院多数扶助者，即为政府。凡政府请退，君主延反对党首领为相，使择同党议员，请君主批准，以为各部大臣，惟必两院议员方能为之。”^[58]由此可见，在英国议会体制中“上议院之权，不及下议院”，当上下议院之间意见不相同时，往往是采纳下议院的意见，“下议院于上议院不满意之事，从不置意”，“此虽无定例，然由来已久，为宪法所认可”。^[59]

出洋考察大臣最为关心的问题是，议会与君主之间的权力关系问题，究竟是议会挟持君主，抑或君主主导议会?对这些问题，埃喜来均一一给以解答，他开宗明义地指出在英国君主并不干涉政事，并指出英国议院由“君主、贵族、下议院三者组织而成。然其真实权力，归于下议院”;君主的权力仅仅是“传议员聚议，及举行开院典礼，于颂词中申明何项法律此次由政府请议院核议，并降谕闭院”这一类的程序性权力。虽然英国议会通过的法律需要经过君主的批准颁行，但是“君主但据政府大臣申请批准，从无批驳，相沿已百年。凡事经两院议准，君主无不批行，已成为不言而喻之定例矣”。

除此之外，出洋考察大臣还对英国的议会内阁制有所了解，英国内阁执掌该国的行政事务，“各部大臣所司之各紧要科律，皆由内阁备拟，送议院核议;即由议员呈请颁定者，亦非政府不得行”。英国内阁主要有三大职权，其一“造律之权”;其二“请筹款加税之权”;其三“各部行政之权”。英国内阁采集体负责制，同进同退，“各大臣不独各任所司之专责，即对于同寅各大臣之所为，亦有责任。如下议院不以某部大臣之所为为然者居多数，或因内阁全体请退，或被劾之大臣独退。首相有节辖各大臣之权。如不以某大臣所为为然，则某大臣须更改己见，或自请退，此皆政府之责任也”。^[60]在考察时，端方等人还发现英国内阁辞职的几种情况，其一，当“政府呈请颁定各项法律、条例，由议院核议准驳。议驳，则政府全体请退”。其二，“凡议员具有诘问政府各大臣之权，各大臣不得不答。此下议院所时有。如劾政府者居多数，则政府请退”。其三，“政府请筹之款，请加之税，下议院议准，上议院必从之;下议院议驳，则政府请退”。^[61]

他们在英国考察了近一个月的时间，看到了在宪政体制下，与清王朝封建专制完全不同的政治景象，引发了他们对宪政的由衷赞叹，从而坚定了立宪之心。

(3)美国。在美国考察时，翰林院出身的戴鸿慈和端方亲自前往美国议会两院旁听，感受美国议会的氛围及议员议事情况。戴鸿慈等前往美国议会时，上议院正在讨论开河经费一事，下议院正在议论出入口关税一事。

经过考察，大臣们了解到美国上下议会的议员组成情况，记录道:“美国上下议院之制，上院议绅则各省选举。美分四十五省，省二人，故为额九十人。任期六年，每二年易其三分之一。议定律例、宪法一切之事，大约关于议法者为多。下院议绅由地方选举。每户口满三万者，许举一人。任期二年一易。”对于美国上下议会的运行情况，考察大臣也都做出了极为细致的记录，他们了解到“议定之事，大约关于筹款者为多”，开会的时间多在“每岁以西十二月开会，以逾年三四月闭会，遇有故，则或改迟焉”，对议会中议员们议事的情况也有所摘录:“下议院演说，每员限十五分钟，此上议院所无，亦以人众使然也。如立论激烈至于争竞者，议长得而退之(上院以副总统为议长，下院则自举议绅为议长)。然文明国人，恒以正事抗论，裂眦抵掌，相持未下，及议毕出门，则执手欢然，无纤芥之嫌。盖由其于公私之界限甚明，故不此患也。”^[62]

(4)德国。戴鸿慈等人一行考察了德国联邦议会，对德国议会的组成、权限、运行等内容做了简要描述。在日记中戴鸿慈简要描述道:“普鲁士代议院(Abgeordnetenhaus)，其议员总数凡四百三十二名，任期以五年为限。选举之法，乃依人民纳税之多寡而定。其投票之数，乃分区内之选举人为三级，三级各自投票，按本区选举议员者之定数，各选三分之一，然后使选举议员，所谓间接选举是也。此选举人，约人口过于二百五十人而得一名。议员之资格，则必年满三十而有公民权且系普鲁士国人而后可。投票之时，概用书名，得过半数者乃当选。凡一切财政法案，必于代议院原始发案，亦先提出于代议院，而后乃交出于贵族院，使定可否焉。此代议院组织之大略也。”^[63]

(5)法国。载泽等一行人前往法国考察时，有幸请到法国提审院裁判官金雅士为大臣们讲解法国的议会制度情况。金雅士大致介绍了法国宪法的几次变迁情况，着重介绍了法国1852年宪法中关于议会制度的情况。法国1852年宪法采民主共和政体，议会分为上下两院，上下议院都享有立法权。其中下议院议员591人，都是由国家直接选举产生的，任期为4年。上议院议员为300人，采用间接选举的方法由全国各郡下议院议员、各郡县选派的代表选举产生，任期为9年，每3年改选1/3。在法国，总统由上下两议院组成国会共同选举产生，但总统不对议院负责，只对他的国务大臣负责。如果经上议院议决授权，总统可以解散下议院。载泽在他的日记中，还记录了英国议院与法国议院的区别:“法制略同于英。惟英之下议院权重，法则两院相埒，而各有特别之权。如关系财政，则先归下议院核议;总统及大臣有违法律者，则归上议院审判。下议院议员由国民直接选举，为人民之代表;上议院员由郡邑间接选举，为土地之代表。皆以才望而升，无贵族平民之别。此与英异者也。”^[64]

(6)瑞典。戴鸿慈、端方一行在瑞典考察议会制度时，大臣们记录道:瑞典议会“其选任、更换、开会、解散之法，悉与各国无异。惟上院议员九年一任，凡一百五十人，由各郡选举会、市会举之，其职在按宪法办理全国之事。有以各部大臣充之者，惟为驻使则不能充议员也。九年期满，仍有议员之资格，盖不啻永久议员矣。下院议员三年一任，凡二百三十人，皆由公举，非出派任。必纳税八百克朗以上，乃克与选焉。观各办公室，询知议员分为三股:一曰民法股，一曰宪法股，一曰国用股。股各一室，陈书、会议，深得集思广益之法。此外，尚拟增两股而今未设备云”。^[65]

(7)奥地利。奥地利是欧洲的一个小国家，端方等人也考察了该国的议会情况，并记录道:“奥国以贵族院与代议院组织国会。贵族院无员数，以皇族之成年以上者及大僧正、僧正之为世袭议员者，有功国家而经皇帝特选者充之。代议院员数凡三百五十三名，以各领地之在地都、府、市、町、商法会议局、郡、村之各代议士充之。”^[66]

(8)意大利。考察大臣在意大利考察议会时，亲自前往该国议会参观，对该国议会的办公场所介绍与议会制度的介绍夹杂在一起，颇似一篇游记散文。文中记录道:“往观上议院，有客室、阅报室，全国报章备焉。有办公室，楼上悬历任议长像。旁室，油画作历史故事。其他室，则各股分职所司处也。观议堂，议长中坐，前十一位为各部大臣，书记官旁议长坐其左右。列位如半月，环议长而坐，皆各省代表员也。面议长之室，为王及后坐。其楼上，则左为报馆，右为皇族。议员由王选派，大约年满四十岁者，于各部高等及教会选之，或其产业于三年内纳直接税三千利意者。至其任期之长短与人数之多寡，由国王定之。凡亲王，年至二十一岁，皆为议绅，然必满二十五岁，乃可投票决议。次观藏书楼、阅书室，藏书綦富。此楼以砖作地，馀并方平巨石，甚美观。阅名人石像，室室皆有，石刻极工，可喜也。上院议长、副议长各一人，书记官四人，议员三百九十馀人，分为五局。观下议院。此院距上院不远，规模略旧，地颇黑暗，以木材构筑，宏丽视上院逊甚，议长中坐，议员三百人环向之，馀并与上院同。楼上观者座分为各阑，有外交官席，有眷属席，有女宾席，有报馆席，有亲王席，条理秩然，可以为法。别有憩室、饭室、书楼、阅报室、电话所、邮政所、办公所。书楼甚高，以白石筑之，颇为伟观。下院议长、副议长各一人，书记官八人。议员额凡五百八人，年满二十一岁，由各选举会选举之，任期为五年，分为九局及委员会四。按义(意大利)国任命大臣之权，操诸国王之手。而大臣之不职者，得由下议院控诉之，而由上议院以裁判之。”^[67]

五大臣通过对欧美及日本等国议会制度的考察，隐隐感到议会制是西方臻至富强的根本原因，他们相信，开议院还可以通上下之情，使君民不相隔离，是重新建立统治的合法性基础。

(二)第二次出洋立宪政治考察的内容

晚清第二次出洋考察是在1905年五大臣出洋考察基础上进行的更进一步的宪政考察，这次考察的重点在于英、德、日三国的宪政制度。由于第一次的考察为这次考察积累了很多知识和经验，所以与第一次相比，这次考察更加深入，也取得了很多成果，对晚清改革产生了重要影响。

1.政体与国体之考察

实行君主立宪是对政治体制的改革，这究竟会不会影响君主的权力，是清朝当权者慈禧最关心的问题，也是派诸大臣出洋考察时交托给他们最重要的任务之一。明确政体与国体的异同，认识到政体的改变不会导致国体的变革，不会危及君主的权力，才能解除慈禧的后顾之忧。这个问题也是考察政治大臣们考察的重点。考察日本的宪政大臣达寿对“政体”与“国体”的概念及异同有了明确的认识:“所谓国体者，指国家统治之权，或在君主之手，或在人民之手。而所谓政体者，不过立宪与专制之分耳。”“国体根于历史以为断，不因政体变革而相妨。政体视乎时势以转移，非如国体之固定而难改。”他还以日本为例说明政体之改变不会影响君主权力，日本“虽尽变其历古相承之制度，究之大权总揽，仍在天皇，故政体虽尽其翻变之奇，而国体实未有毫发之损”。他进而反驳“以政体之变更，而忧国体之摇撼，于是视立宪为君权下移之渐，疑国会为民权上逼之阶，犹豫狐疑，色同谈虎”者，为“大误者也”，从而解除以慈禧为首的清朝统治阶层之后顾之忧。^[68]

2.宪政史的考察

通过对东西洋各国宪政史的考察，出洋考察政治大臣得出了立宪为“大势所趋”，不立宪可能导致“人民反抗其君，流血飘杵”^[69]的严重后果的结论。

(1)欧美等国的宪政史。欧洲、美国是宪政思想的发源地和实践地，考察欧美的宪政史对清朝的立宪具有重要的借鉴意义。虽然第二次出洋考察的重点在英、德、日，但高瞻远瞩地对各国宪政史作综合的、总体的考察是非常有必要的，也更具有说服力。^[70]

“其在英也，则有英王约翰、英王查理斯、英王威廉三次之革命，遂订权利法章、准权大典、权利请愿三次之宪章。”“其在美也，则因英国赋敛殖民之虐，遂起脱离母国之心，十三州逼而称兵……血战七年，卒开独立之厅，遂订成文之法，统领由于公选，政治取于分权。”^[71]

法国宪法的完成，“实经三次之革命，为祸最烈，流血最多，影响遍于欧洲，蔓延及于列国，斯固未有之奇祸也”。“考法兰西第一次之革命，实由路易十四世而发生，暴横甚于嬴秦，残酷浮于桀纣，观其朕即国家之语，实背民为邦本之经，于是三级人民大开会议，自人权宣言之发布，实立宪政体之初基。后以路易背约，更逞阴谋，通款外邦，欲引回纥而平安史，大招民愤，乃合孟津而誓诸侯。”第二次革命是由于查理十世解散议会，镇压平民，剥夺人们言论自由和议会的权利，引起民愤，终于爆发革命。“其第三次之革命，则因人民要求改正选举法而起……学生劳动者集众数万，会于广场，高唱改正万岁，大收武器，直逼王宫，逼王退位，别立新君，以临时政府之委员，革民主共和之宪法，统领之任，定为四年，选举之方，取于直接，帝政既倒，民权益张……法兰西即有第三次之革命，而影响所及，遍于普、比、奥、意诸邦，如火燎原，不可遏制。”^[72]

在普鲁士、奥地利、意大利等国也发生了革命。普鲁士有“三月政变”和“六月政变”，最后革命终获成功。以梅特涅为宰相的奥地利实行专制统治，剥夺人民的言论、出版等自由权利，刑罚极其残酷。后来由于民主运动的发展，最终不得不发布宪法。“其在意也，则有加富尔，加里波第，玛志尼等共谋建国，统一诸州，转战数年，乃告独立……颁布宪法，行之到今。”^[73]

(2)日本国的宪政史。日本是新兴的列强，明治维新进行立宪改革之前日本和中国的状况极其相似，但日本经过20多年的政治改革，从一个弹丸小国晋升为强国之列，这对清政府朝野上下触动甚大。并且日本自古受到中华文明的影响，和中国的国情有相近之处，考察日本的宪政是此次出洋考察的重中之重，出使日本的考察大臣达寿自然不敢怠慢。

日本立宪之前和此时之中国相似，“昔为封建制度，幕府专政，垂数百年，历代天皇，虚佣神器……自美舰东来，要求开港，幕府既与结约，遂失民心，守蛙见而始欲攘夷，咎戎首而转思覆幕”。“至将军归政，王室复兴，志士尊王，列藩奉籍，于是朝廷之上忽分两党，即王政复古党与王政维新党是也。其主张复古者，即前之攘夷派也。其主张维新者，亦前之攘夷派，后知夷不可攘，乃思应时会而亟谋变法者也。复古党以国粹为重，误以变更政体为有碍名分之尊。维新党以国体自存，今即百度更新，实无损秉乾之治。卒赖天皇果敢，英断独抒，先酌古而斟今，决从人而舍己，乃遣其臣木户孝允、大久保利通、伊藤博文等，先后驰赴欧美，考察宪政……”^[74]但“当预备立宪之日，正民权最盛之时”，人民反抗不断，“斯时日本之国势，盖岌岌乎殆哉”。于是天皇顺应民意，“缩短发布宪法之期，亟定开设国会之限，诏书一下，万姓欢呼。乃于明治二十二年布宪法，二十三年开国会焉”。由于顺应潮流进行立宪，“于是一战而胜，再战而胜，名誉隆于全球，位次跻于头等，非小国能战胜于大国，实立宪能战胜于专制也”。^[75]

由达寿的奏折可见，其着重陈奏欧美、日本立宪史的目的，鉴于东西各国历史成败，说明立宪为“大势所趋”，违反这个潮流，在内则“终成暴乱”，对外则“必召阴谋”。只有立宪才能“国本固而皇室安”，“国体存而主权固”。

3.对君主立宪制的考察

君主的权力如何，以及立宪后君主权力会不会受到诸多限制是清统治者最关心的问题，自然也是出洋考察大臣们的考察重点。

(1)君主的权力。经过考察，宪政考察大臣发现，由于政体的具体形式不同，君主的权力也有很大不同。“查欧洲各国君主，虽亦称为皇帝，实不过其历史相沿之敬称，而未必即为握有主权之元首，例如德国君主，亦皇帝也，而其实际，乃联邦最高之机关，皇帝与帝国议会、联邦议会，实立于同等之地位。”^[76]“比利时宪法，认主权出自人民，故其国王大权每为宪法所制。其他法兰西诸国，系君主之地位，大抵与比利时同。”而日本天皇权力极大，所受到之限制甚少。宪法上所列天皇之权力有十二大项:“一曰裁可法律之大权”，“法律案之提议，国会虽亦有之，而裁可仍听之天皇”。“二曰召集议会及开闭解散之大权”，“开会、闭会、停会、解散、紧急命令、独立命令，无一不属于天皇之大权”。“三曰发行法律敕令之大权。”法律敕令经过天皇许可后，由天皇发布。“四曰发行政命令之大权。”天皇是国家元首，也是最高行政长官，一切行政命令得由天皇发布以后始得生效。“五曰定行政各部官制及任命文武之大权。”“六曰统帅海陆军定其编制及常备兵额之大权”，“日本宪法第11条曰:天皇统帅海陆军。第12条曰:天皇定陆海军之编制及常备兵额”。“七曰宣战媾和及缔结条约之大权”，“日本宪法第13条曰:天皇宣战媾和及缔结各种条约”。“八曰宣告戒严之大权。”“九曰授与荣典之大权。”“十曰恩赦之大权。”“十一曰非常处分之大权。”非常处分之大权常常伴随着宣告戒严之权而使用，“人民苟以暴力抵抗命令之时，事小者用警察，稍大用宪兵，再大者用军队，尤大者，天皇可以宣告戒严焉。当实行戒严令之时，则举国平日归于司法行政所保护之臣民权利自由，一切置军队处分之下”。“十二曰发议改正宪法之大权”，“改正宪法之大权，解释宪法之权，亦全操于天皇，非国会所能置喙”，而“未经列记之事，亦为天皇固有之权”。^[77]

(2)君主权力的限制。考察宪政大臣们认为，宪法可分为协定宪法、议定宪法和钦定宪法，实行议定宪法与协定宪法的国家，由于“主权出自人民”，其君主权力受到限制较多，“国王大臣每为宪法所制”;而“日本宪法由于钦定”，天皇的权力限制较小，但并不是丝毫不受限制，如果天皇“所下命令有背宪法”，国务大臣“可以拒其副署”，而“不经大臣之副署，则天皇命令终不得实行”。^[78]

4.对议会制度的考察

议会制度是立宪制国家的核心制度，在立法权、行政权和司法权三权分立的宪政国家，议会所拥有的立法权是最重要的职权。议会为国家最高立法机关，代表全体国民行使职权，是资产阶级民主政治的主要体现，也是君主立宪与君主专制的主要区别之一，所以对议会的考察也是考察的重点。

第一次出洋考察时，对议会制度的考察比较肤浅，考察程度只是停留在议院的结构与布局、议员的选举、议院职能三个方面。通过第二次考察，考察宪政大臣对议会制度有了更深入的了解。他们认识到，由于国体及政体的不同，议会的权力也有很大的不同。“英国国会实握有立法、司法、行政之三权，故有万能议院之目，名为立宪，实为国会专制之政治也。如美如法如比利时，亦皆以种种之权，列诸宪法之上。而有未曾列记者，以视为国会固有之权。”而日本国会之权力与其他国家相比甚小，国会权力“舍宪法上所规定者外，别无他权，其所定于宪法上者，一则协赞立法权，一则议决预算案。其余如上案，如建议，如受理请愿，虽属国会之职权，而其采纳与否，权在天皇，非国会所得以要挟也。法律案之提议，国会虽亦有之，而裁可仍听之天皇”。^[79]

5.对国民宪法上之权利和义务的考察

(1)国民宪法上之权利。“宪法是人民权利保障书”，如果宪法上不规定人民之权利，则是一部伪宪法。“臣民之权利，规定于宪法内者，实自美国始，而法国继之。自后欧洲、日本制定宪法，皆专设为一章，如所谓身体自由、居住转移自由、信书秘密自由、信教请愿自由、言论结社自由、住所不可侵。”^[80]同时，考察宪政大臣们认识到，这些宪法上的权利，并不是不受约束的，相反受到很多限制。“日本宪法，其揭载臣民权利自由者，莫不限之于法律。如言论出版结社集会之自由也，则归于法律范围内有之，是则出乎法律范围外者，可以禁止无疑矣。如所有权不可侵也，则解之曰认为公益必要之时，当依法律所定，则是必无关于公益必要者，方许以不可侵之权无疑矣。其他如住所如信书秘密，亦必以无反法律之所定，方许其为不可侵。信教自由，必限以无背义务，无害安宁。请愿自由，必从别定之规程，守相当之敬礼，而际战时及国家事变之顷，犹有不得碍天皇行大权之明文。”他们认为，在宪法上规定臣民的权利自由，“实不过徒饰宪法上之外观，聊备体裁，以慰民望已耳”。^[81]

(2)国民宪法上之义务。权利义务总是同时出现，权利是目的，义务是权利得以顺利实现的保障。但对当时的清朝统治者来说，臣民的义务才是他们所真正感兴趣的，宪法上规定了臣民应尽的义务，更有利于以慈禧为首的清统治者愚弄民众，玩弄权术，压榨人民。考察宪政大臣们也持大体相同观点。

他们认识到，在所有的义务中，国民的纳税和当兵这两个义务对国家来说是最重要的。但是只让臣民负担义务而不给其任何权利是不切实际的，应当赋予人民参政之权利，然后“君主得彼之两义务，则权利可以发展，国家得此一权利，则国家思想可以养成”。如果国家遇到战争，“则举国团结一致……而战斗力足矣”。^[82]国家平时保护臣民的贸易交往，奖励其海外殖民，掠夺财富;而每当战争之时，国家则以其信用募集国民财富，人民为了保护自己的财产也会积极纳税，这样不但可以充实国家的财富积累，遇到战争也没有后顾之忧。