《户口法》立法不宜再拖延

《户口法》立法不宜再拖延

在公安部于6月19日举行的新闻发布会上，主持人公安部办公厅副主任、新闻发言人武和平在回答记者提问时表示，现在公安机关正在按照国务院的要求，修改户籍改革文件，正在报国务院审批。同时，在国务院的指导下，我们也在抓紧《户口法》的立法调研。

今年4月在京工作的安徽籍律师程海分别将合肥市庐阳区公安分局和北京市昌平区公安分局告上法庭，要求两者为他办理自由迁移手续，因为这种人户分离的状态给他的生活造成了很多不便。4月26日，昌平法院以“所诉非被告法定职责”裁定不予受理。6月12日，程海将北京市公安局起诉至东城区法院，6月11日被正式立案。武和平关于户籍制度的表态正是针对这起诉讼而言的。户籍制度是当下社会关注并诟病甚多的焦点之一，从某种意义上讲，上述讼案的发生是公民对户籍制度进行意见表达的一个缩影。

户籍制度是中国二元化社会管理体制的重要组成部分，并引发了严重的社会后果。1958年1月，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，明确将全国居民分为城市居民和农民居民。与此相对应，国家将粮食供给、副食品供给、住宅保障、教育、养老、医疗等各种资源进行分割，实行两种完全不同的社会运作体系，并严格限制农村向城市的社会流动。改革开放的持续推进带来的经济发展和城市化进程，虽然在相当程度上打破了社会流动的禁锢，社会群体流动的动力越来越依据地域资源多寡而不是政策条例，但是时至今日我国仍然没有从根本上改变城乡分割的二元社会结构，更没有从源头上改变造成这种社会结构的制度架构。

举例而言，“农民”可以通过各种途径进城务工而成为“农民工”，但其身份只是在社会赋予层面有所变化，在制度赋予层面没有任何改变，仍然是“农民”，而公民能够享有的各种权利和权力与制度赋予的身份密切相关，而与社会赋予层面的身份基本无关。“同命不同价”之所以成为残酷的社会现实，是因为失去生命的人在制度身份上有着巨大差异，而这种差异附加在个人身上的是从摇篮到坟墓的先天性命运悲剧。

没有谁会否认现行的户籍制度是特定时代的产物，也没有谁否定户籍制度曾经起到过的历史作用。问题的关键是，既然已经认识并在社会运作中体会到户籍制度的种种弊病，为什么不能更快一些推进这项改革？有资料显示，早在1985年公安部就着手起草对户籍制度进行根本性改革的《户口法》，但直至今日我们听到的仍然是“抓紧《户口法》的立法调研”。由于这项立法牵涉到亿万人的切身利益，相关部门有理由需要更长的调研时间，人们也应该给予他们足够的耐心。可是，一万年太久，能不能只争朝夕？须知道，政策的延宕过程，就是原有制度设计中弱势者利益继续受损的痛苦过程。

公民的居住和迁徙自由是全世界公认的一项基本人权，中国政府也已于1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》来表明了我们的价值取向和改革决心。退一步讲，户籍制度的设计即使不能推进这项人权的进步，至少也不能为其制造障碍。从国家治理的角度来说，现代社会中的户籍制度，应该只是一种掌握人口居住和流动的国家信息管理手段，而不应是区分公民身份高低的辨别方式，更不应是以此差别给予公民各种社会福利的标签。公民身份平等是户籍制度设计的基本核心理念，这在目前12个省市、自治区取消了二元户口划分的改革进程中有所体现。

不过，在没有取消依据户口进行社会利益再分配的情况下，统称为居民户口的表象仍然无法撼动二元户口划分的实质，教育、医疗、社保、就业、抚恤等附着在户口上的各种利益分配基本如故。显然，这种不能从根本上动摇户籍制度的小碎步型改革，无法彻底解决转型社会发展中的真问题，也无法彻底校正由户籍出发的制度性歧视。因此，《户口法》的调研和制订过程也就让人充满了无限期待，即使有再多困难，也需要给出一个大概的时间表，而不能是让人从1985年再发挥想象。

（本文发表于2007年6月21日《中国青年报》）