宏观框架的设计者

三、传媒调控:宏观框架的设计者

从历史的角度来看,日本作为后起的资本主义国家,自1864年明治维新运动后,才真正揭开了近代资本主义发展的序幕。这个近代国家保留了以皇权为中心的封建旧势力,并发展成一种混合型的政治结构。它的近代新闻传播事业的建立与发展也都是在上层统治者的严密管理控制下,作为一种追随统治者实现其各项国策目标的社会工具而展开的。更耐人寻味的是,日本的新闻传播事业在近代后期“癌变”成为典型的法西斯新闻传播事业。基于此,有学者认为,日本的新闻事业是一种传统因素与现代因素对立和并存的“二元化新闻传播体制”^[6],并呈现出如下特点:自由新闻体制确立之前,新闻事业经历了较严酷的专制管制时期;现代以来,把自由权利视为社会的基本价值,以法律条文明确宣布保护作为自由权利基础的新闻自由。新闻法的性质与作用也不断变迁和发展,“经历了由保护统治者信息优势到保护公民信息优势,由保护社会信息不对称到解决社会信息不对称的演进过程”^[7]。

(一)日本传媒体制的历史沿革

1．明治维新到“一战”前:从相对宽松到压制言论自由

明治维新后,明治天皇迁都江户,并改名为东京,之后从政治、经济、文教、外交等方面进行了一系列重大的改革。明治政府建立伊始,天皇即颁布诏书,鼓励广泛吸收外来文化,全力发展近代资本主义经济。明治政府的这一激进改革姿态,打开了日本国民以往狭隘的头脑,促进了日本对外开放,英、美、德、法等近代西方国家的自由民主思想、宪政主义、自由贸易政策、国家主义等各种思潮流派纷纷涌入,成为影响日本国民的外来文化主流。这些西方思潮的涌入,加上日益发展起来的日本资本经济,从外部来看,明治维新后的日本似乎是很典型的资本主义近代国家了,近代西方社会中所常见的民主政治形式、市场经济法则、工业化文明与价值及近代社会生活的潮流观念等等至少在表面上都已占据了社会的主导地位。但事实上,旧的封建因素、等级特权势力从未从根本上消失过,反而十分强大地继续存在着,并有效地制约和改造着社会表层化的资本文明。正是基于此,日本近代传播媒介沿着自身的发展逻辑,经历了同明治政府从“蜜月”到逐渐决裂之路,在政府的强力整合打压下,历经三次起伏,走上了配合政府、全力经营新闻市场的道路。

日本新闻业起步较晚,约在17世纪才诞生现代报纸的雏形——“读卖瓦版”。直到明治维新,日本人创办的报纸才正式出现。1869年,日本政府借鉴法国、德国等大陆法系国家的新闻法,颁布《报纸印行条例》。这是日本历史上第一部新闻法^[8]。其主要内容有:“每种报纸应有各自固定的报名;凡经官方批准的报纸,可免检,但每期需要在出版当天向官厅呈报两份;每份报纸均需要注明出版地点、日期和编辑人、出版者姓名以及期数;一切变异、物价、商情、政治(不许对政治妄加评论)、军事(言论错误而又不改者应追究责任)、火灾、婚嫁、生死、文学艺术、旅游、服装、饮食、各种官方公报、洋书译文、海外杂谈以及其他与世无害者均可刊登;刊登赠答文书、个人著述、杂谈等应署作者姓名(唯诗歌例外);禁止在报纸上污蔑他人;禁止对宗教妄加评论。”^[9]这部法律里规定的发行许可制度和事后检查制度,在当时的历史环境下还算宽松。

自19世纪70年代开始,日本明治政府为遏制“自由民权运动”,压制各种批评政府的评论,加强了对报纸的管制力度,相继制定了一系列法令。1873年10月,颁布《报纸发行条目》,规定报纸发行需经批准以及禁止报纸诽谤国体、批评政治,报纸不得泄露情报等。1875年6月,颁布《新闻纸条例》,指出行政当局可以对“违法报纸”施行“禁止发行”和“暂停发行”的处分,还首次规定了刑事处罚条款。1875 年12月,颁布《诽谤律》,这是日本“第一部损害名誉法”^[10]。其中规定“不赦罪”和“侮辱官吏罪”,以防止对天皇、皇族和官吏的所谓诽谤。1887年12月的《保安条例》中则有“把危险任务驱逐出东京和不许进入东京”^[11]的条款。此外还有《集会条例》、《出版条例》等。这些法律都以压制言论为目的。1875年7月,《东京曙新闻》主笔末广重恭因撰写言辞激烈的评论并判处监禁两个月以及罚款。自此以后,“许多新闻记者成为政府镇压言论自由的牺牲品”^[12];“日本新闻史上出现了空前的言论恐怖时期”^[13]。

基于列强要求日本进行西式法律改革的压力,以及国内持续15年之久的“自由民权运动”的作用,明治政府在1889年颁布了《帝国宪法》,其中第29条规定:“日本臣民在法律许可的范围内有言论、著作、出版、集会和结社的自由。”这是日本首次在国家宪法中确认公民的言论、出版等表达自由权利。^[14]这部宪法具有进步意义,但是统治者充分利用“在法律范围之内”的规定,一如既往地进行对言论自由的限制。

在《帝国宪法》颁布之后不久,明治政府又颁布了一系列限制新闻自由的法规。比如,1893年的《出版法》第19条规定:“被认定为妨碍稳定秩序或紊乱风俗的作品、图画,内务大臣可以禁止其进行销售,并没收其纸型、印刷品。”1909年,日本《新闻纸法》对报刊的限制更为严苛,由45条条款及附则组成,后成为日本最基本的言论法规^[15],直到1945年被盟军司令部废除。该法第12条设立了保证金制度。第23条规定:如报纸刊载的内容被认定为扰乱稳定秩序,有碍风化,内务大臣可禁止其发售,必要时可予以没收。第27条承认陆军大臣、海军大臣及外务大臣拥有禁止、限制新闻刊载内容的权力;允许法院发布禁止令,对于发行禁令,法律没有审判救济的规定。这是一种新闻事前禁止制度,内务省可据此封杀任何它认为不合规定的报道。此外,《军事机密保护法》(1899年)、《集会结社法》(1890年)、《治安警察法》(1900年)、《广告物出版法》(1911年)以及《刑法》(1907年)的相关条款,也是压制新闻自由的规定^[16]。总而言之,在上述“法律”范围内,《帝国宪法》所规定的言论自由仅停留在纸面上。

在具体的媒体运作领域,日本政治力量对新闻的控制主要体现在记者俱乐部制度的建立和之后历经百年的运行。发布式报道是日本新闻报道机制的独特之处,即依靠政府部门的公开发布会而进行的采访和报道,而这一报道手法是建立在记者俱乐部制度的基础之上的。日本记者俱乐部的形成最早可以追溯到1890年第一次帝国议会召开时期。中日甲午战争结束之后,日本中央政府各级部门相继成立了记者俱乐部,如外务省的“霞俱乐部”、陆军的“北斗会”、司法省的“司法记者俱乐部”等。自其产生至今的100多年时间里,日本全境内记者俱乐部的数目已经发展到近700个左右,从中央到地方,几乎所有的信息源都有记者俱乐部的存在。通过这种方式,政府部门很大程度上实现了对新闻发布的有效控制。

综上,这一时期的日本,一方面,统治者允许甚至鼓励新闻传播媒介在不伤害国家根本体制、保持社会稳定秩序的前提下去赚钱赢利,确定新闻本位和先进的企业经营方式;另一方面,又通过一系列严厉的法规、强大的国家机器防止传播界“越轨犯规”,并强烈要求传播事业为国家和社会提供“有益的贡献”。由此,夹缝中的日本近代传播事业形成了一种既有较为隐蔽的集权主义原则和控制方式,又能容纳资本主义市场元素某些内容的独特的新闻传播体制^[17]。

2．两次世界大战期间:政府管制空前严格

1914年第一次世界大战爆发后,日本借机对德宣战,将德国在山东青岛的权益攫为己有。1929年爆发世界性经济危机,日本走上了通往军国主义的道路。1931年“九一八”事变后,日军侵占中国东北。1937年7月7日,日军挑起“卢沟桥事变”,发动全面侵华战争。1941年日军偷袭珍珠港,太平洋战争爆发。这一时期是日本历史上最黑暗的时期。

1917年,俄国“十月革命”爆发后,日本政府进一步加强了对思想、言论的控制。新闻史上著名的“白虹贯日”事件就发生在这一时期:

1918年8月2日,日本内阁发表“西伯利亚宣言”,派兵7万多人参加围剿苏俄的战争,遭到日本新闻界和民众的一致反对。同时,日本各地饥民掀起反对米价暴涨的抢米运动,但是,日本政府下令禁止报纸发表反对出兵苏俄的言论和报道各地抢米骚动的消息。17日,大阪召开针对日本内阁的新闻记者大会,25日,大阪又召开关系新闻社通讯社大会,86家报社通讯社166名代表出席会议。会议决议提出,要求寺内正毅内阁立即总辞职;要求言论自由;拥护确立宪政等。26日,《大阪朝日新闻》晚刊在报道25日大会的文章中出现“白虹贯日”的字样。“白虹贯日”语出中国古籍,特指战乱征兆。日本当局认为:“日”系指天皇,此语犯有不敬罪和紊乱朝政罪,于是文章作者大西利夫和该报编辑兼发起人山口信雄被公诉。同年10月,该报社长、总编辑及编辑记者多人被迫辞职。12月1日,该报发表反省社论:“我社就此反省,自觉今年言论颇失稳健,失之片面。这样的倾向,实际上是违反我社信条的,今后当树忠厚之风。”71岁的新任社长亲赴东京请罪,向首相保证决不重犯。12月4日,文章作者被判两个月的徒刑;但报纸免遭停止发行的厄运。^[18]

“白虹贯日事件”是日本历史上最大的一次笔祸,这从另外一个角度显示出,日本现代传播事业要求走上自身新闻出版自由之路的企图是如何在日本这样的一个特殊的社会环境中、如何在日本的“二元化”社会结构里被扭曲和荡平的,这也显示出日本近现代传播事业在反对封建集权和军国势力、表达民主自由思想和要求方面的脆弱性。到了20世纪的20年代末和30年代初,日本终于确立了军国主义体制时,日本新闻传播界立即迅速地被整合归纳入法西斯新闻传播体制之中就很容易理解了。

自1932年起,日本政府对各种出版物(包括报刊)实行空前严格的检查和取缔,仅当年就有5000起,其中真正直言反对战争的极少,主要是禁止那些可能不利于军队直接统治的新闻报道和言论。1932年至1933年间,约3．4万文化名人被政府逮捕,仅1932年10月30日就有1400多人被抓。^[19]为了加强对新闻言论的统一管制,日本军国主义政府还于1936年成立“内阁情报委员会”,后改名为“内阁情报局”。该机构起初是负责统治宣传的中枢权力机构,后成为政府军部独裁的言论工具,凌驾于新闻业相关的各个部门之上,参与制定一系列控制舆论的法规,比如:《国家总动员法》(1938年)、《军用资源秘密保护法》(1939年)、《新闻事业令》(1941年)、《言论、出版、集会、结社临时取缔法》(1942年)。此外,还有执行细则、临时法令等,极其繁复。这些法律的核心无非是:禁止大众及媒介发出与当局不一致的声音;将新闻媒体变成侵略宣传的工具^[20]。于是,这一时期,鼓吹“圣战”的言论、宣传“皇军”“赫赫战绩”的报道充斥了当时的报纸版面。

3．“二战”后:外部植入式的传播事业新体系

1945年7月26日,美、英、中三国发表促令日本投降的《波茨坦公告》;8月6日和9日,美国向日本的广岛和长崎投掷原子弹;8月9日,苏联红军正式参战,迅速击溃日本关东军;8月15日,日本天皇向全国广播,宣布接受《波茨坦公告》;9月2日在美国军舰“密苏里号”上,日本签字无条件投降。

战后初期,以美军为主体的联合国占领军占领了整个日本。美国人采取了在军事占领体制下的“切除与植入”政策,对日本社会中与民主自由原则和资产阶级“三权分立”制衡原则相抵触的思想和制度进行了彻底的“切除”,又从西方全盘“植入”了系列配套的政治与经济文化体制,以强力的、不容商量的、不考虑接受心理的“速成”方式完成了日本资本主义“西式”制度的移植。日本战后新闻传播体制的改革过程就是在这一系列背景下展开的。

占领初期,盟军总部的新闻政策之一是把新闻事业机构从政府手中解放出来,把以往的政府舆论工具变为独立的社会舆论工具,发布了一批与大众传播相关的文件:1945年9月10日《关于言论和新闻自由备忘录》,19日《日本报纸准则》,27日《政府与新闻业务分开备忘录》,29日《关于撤销一切限制报刊、电影、通讯社的法令》,10月4日《解除限制政治、公民、宗教自由的备忘录》,11月《关于撤销非民主主义电影的备忘录》。这些文件果断地废除了明治维新以来一切扼杀新闻自由的法令法规,“在短短不到两个月的时间里,奠定了战后日本大众传播体制的基础,不但速度惊人,内容也相当完备”^[21]。1946年2月、3月,又相继发布《关于被禁图书和其他出版物的备忘录》和《关于没收宣传出版物的备忘录》。

不仅如此,联合国军当局还根据《波茨坦公告》精神,指示日本政府修改宪法。1946年11月,一部以“民主、平等、自由”为基本原则的《日本国宪法》经议会审议通过并于翌年开始实行。该宪法第3章第21条规定:“保障集会、结社、言论、出版及所有其他表达的自由。不得设立审查制度,通信秘密不受侵犯。”确立了公民表达自由的宪法原则。这与旧宪法第29条“在法律许可范围内”才有表达自由的规定比较,是性质完全不同的新的自由。从这个意义上说,新宪法所保障的表达自由,并非自由的恢复,而是自由的开始^[22]。

显然,战后美国人所实施的系列改革从客观效果上来看,确实迫使日本人完成了自身难以完成的历史性改革任务,较为彻底地改造了日本社会的新闻传播事业体制,促使它把政府与大众的关系从以往“自上而下”的集中指导工具模式变为“自下而上”的自主经营发展监管模式,整个新闻传播事业体制被第一次摆放到了与西方欧美自由主义传播事业所相同的社会位置上来了。

(二)日本传媒体制现状

“制度”一词,隐含了媒体自身在历史发展过程中形成的一种约定俗成的秩序。相对于亚洲其他主要国家和地区而言,在当代日本,政府对新闻媒体的管理力度相对较弱,媒体在经历了长期的发展之后,自身这种约定俗成的秩序已经形成:除公共广播机构NHK以外,其他媒体都是商业性的私营企业组织体,传媒业界从总体上来说独立于政府之外,业界内部的横向管理也是建立在平等自愿的基础之上并以自律的方式进行,各个媒体内部的组织结构是完全按照现代企业制度的模式来构建的。所以,都体现出一种制度化的运作规律。

就不同媒体而言,日本出版业的发展历史和文化传统最为悠远,政府的参与程度最低;报业则以严格的自律为特征,政府的操纵主要体现在对记者俱乐部制度的运用上;广播电视业受政府控制的程度最高,即便如此,政府最直接的作用也是体现在对体制框架的整体性设计上,对内容的监督还是完全依靠业界自律和法律约束。

1．日本传媒的法律规制

依据日本新宪法最大限度保障言论自由的精神,日本战后未制定专门的新闻法,而是在《刑法》、《民法》、《少年法》、《选举法》、《税法》、《版权法》等法律中,增加新闻自由的保障与限制条款。具体而言,可划分为以下几个方面:

(1)防止危害国家和社会安全。比如《防止破坏活动法》中规定,严惩招引内乱罪及援助外患罪中的煽动罪。

(2)防止泄露国家机密。日本现在有一系列的保密法规,其中包括《国家公务员法》的第100条、第109条和第111条,《地方公务员法》的第34条、第60条和第62条,《自卫队法》的第59条、第118条,以及《外务公务员法》的第4条和第27条等等。

(3)防止新闻垄断。日本于1947年制定了《关于禁止私营垄断及保障公正交易法》,并于1953年、1977年进行两次修改,现在此方面的规定略微放宽。

(4)限制法庭报道。比如《民事诉讼规则》第11条、《刑事诉讼规则》第215条对此有所规定。

(5)保护公民的名誉权和隐私权。《刑法》第174条和第175条以及《民法》中对此有所规定。

(6)保护未成年人。在日本,“未成年人”是指未满20岁的人,《少年法》第61条规定,对犯罪的少年,媒介“不得刊登姓名、年龄、职业、住处、容貌等可据此推知当事人的文章或照片”。

(7)保障新闻机关的权利;1970年制定的新《版权法》规定,“经过创造性的版面设计和修改编排,组成整个版面”就会“产生编辑版权”;记者对所属新闻单位“不能要求版权”;作者权利“除了版权之外,还有人格权”;此外,还延长了版权的保护期。^[23]

2．日本传媒的自治主体:日本新闻协会

根据盟军总部(GHQ)的指导,1946年7月23日,日本新闻界成立了新的全国性新闻团体——日本新闻协会(NSK),该协会是由日本各报社、通讯社、广播电视台共同创建的全国性新闻行业组织,作为日本新闻界最高自治团体,具有很大的权威性,行业间矛盾由协会仲裁调解。成立伊始,该协会在盟军总部“民间情报教育局”的具体指导下,制定了日本新闻界的第一个《新闻伦理纲领》。这个充满了西方新闻职业道德内容的文件马上作为新闻业内部道德自律的准则在全国新闻从业人员中全力推广开来。

目前(2007年3月)协会拥有139家会员,集中了日本主要的全国性和地方性新闻媒体。日本新闻协会由各会员单位的代表组成总会和理事会,下设编辑委员会、媒体开发委员会、技术委员会、国际委员会、贩卖委员会、广告委员会等46个非常设委员会和专业委员会,定期或不定期召开会议,研究所负责方向的工作。常设机构为日本新闻协会事务局,负责处理日常事务和调查研究活动,现有职员120人。^[24]

新闻协会基本职责是为全体加盟会员服务。为各会员单位制定并协调共同编辑报道形式和新闻用语。协会设有“日本新闻协会奖”,每年评选一次,用于鼓励各会员单位及个人多出优秀新闻作品。其代表性行业规则是《新闻伦理纲领》、《新闻广告伦理纲领》和《报纸贩卖纲领》,分别对媒体的新闻编辑、广告和报纸销售进行监督和审查。《新闻伦理纲领》及协会所制定的各种规则,一般都能得到新闻界的共同遵循。

此外,不同媒体行业成立了相应的自治组织,以制定行业规范,协调和管理行业内部。比较大的自治组织有日本书籍出版协会、日本杂志协会、日本出版经销协会、日本书店商业组合联合会、日本商业广播联盟等。

3．日本报业规范:记者俱乐部制度等

与广播电视产业不同的是,日本的报业不存在相应的政府主管部门,对报业的统筹管理完全是业界自身以自主、自律的方式进行。对报业内部进行自主管理的组织,有日本新闻协会、日本地方新闻协会和日本行业新闻协会三个协会组织,其中以日本新闻协会的组织规模最大,影响力也最盛。加盟日本新闻协会的报社为发行量较大、具有正规的现代企业组织并有一定发行量的全国性和地方性的综合类日报社。截至2005年4月末,加盟日本新闻协会的报社有108家、通讯社4家、电台电视台31家。除了这些正规的报道机关以外,还有其他一些小的地方性报纸加入了日本地方新闻协会,另外各个行业的专业报社也加入了日本行业新闻协会。即便如此,还存在许多不属于任何组织的小报社和政党机关报的报社。

(1)记者俱乐部制度

2002年1月,日本新闻协会在其提出的见解中规定:“记者俱乐部是为了便于对公共机关进行持续性采访,由采访记者组成的具有自主性的采访报道组织。”虽然日本新闻协会为了严守报道机关的中立原则和对政府行为进行监督的使命而强调了组织的自主性,但是实际情况是政府机关为记者俱乐部专门提供记者进行采访的记者室,还配备了电话及办公用品并有专门的人员协助处理记者俱乐部内的日常事务。从信息来源获取的角度看,只有成为记者俱乐部的会员才能出席政府的记者发布会和其他会见的俱乐部制度,意味着记者俱乐部垄断了信息源。而记者俱乐部入会资格的前提被设定为该报社或电台、电视台必须是日本新闻协会或日本商业广播联盟的加盟会员。“永田町”俱乐部作为全日本新闻的集中地,其地点被设在政府内阁办公地点之内,记者俱乐部的成员每天可以参加上午和下午召开的内阁官房长官的记者发布会或情况说明会,以及记者俱乐部主办的首相会见等,这些对于非会员身份的其他媒体来讲是不被允许的。日本共产党机关报《赤旗报》就是其中一例。长久以来,《赤旗报》一直受到记者俱乐部的排挤无法获得入会资格,消息报道只能依靠单独的采访进行,这也是《赤旗报》在版面上以独家报道见长的原因之一。

记者俱乐部对于政府信息的垄断性使得俱乐部与政府二者之间不可避免地发生了千丝万缕的联系。从采访的角度来看,由于记者俱乐部的成员在采访的方针和立场上较为一致,使得公共采访活动能够顺利进行;对于提供信息的官方机构来说,不需要再单独面对采访,可以使信息的传递富有效率;对于报社来说,在获取信息的时间上实现了一致,避免了抢时效和抢新闻的竞争,同时,由于消息来源的可信赖性可以避免不必要的纠纷。以上是记者俱乐部制度存在的一些益处。

这一制度对于日本报业的不利之处在于投入大量物力、财力的政府往往能够与俱乐部人员保持良好的关系,常驻记者每天都会和俱乐部所属的政府机关人员进行交往,随着彼此间友谊的加深,记者原本该具有的客观公正的态度在政府面前逐渐失效,对于政府的揭露批评性报道也就难于发出了。进入20世纪90年代以来,日本高官腐败丑闻层出不穷,这与新闻界对于政府的腐败放纵不无关系。短短十年间,日本政府连续更换了7任首相(其中最短的执政仅有两个月左右),掌管政府信息的俱乐部成员大多在权钱的压力下低下了头,舆论监督的缺位使他们逐渐丧失了批判政府的勇气,在一定程度上沦为政府的御用工具。

进入20世纪90年代以来,日本社会的价值体系发生了一系列变化。随着成熟市民团体的形成,要求政府信息公开以及保护个人隐私权的呼声愈加强烈。在此情况下,日本独特的报业报道机制不得不作出相应的变革,记者俱乐部的改革便是其中一例。90年代后期,市民运动和非政府组织活动逐渐兴起,市民团体具备了不经过媒体,自力更生采集新闻的能力。为了使信息的收集获得法律的保障,市民呼吁政府制定信息公开法的呼声越发高涨。在强大的舆论压力下,截至1996 年,日本所有一级地方政府都制定了各自的《信息公开条例》。到2004年4月,中央政府所制定的《信息公开法》也被通过实施,从而为记者俱乐部制度的改革提供了契机。与《信息公开条例》的出台相一致,有关记者俱乐部的改革也是从地方性政府开始的。1996年4月,神奈川县镰仓市政府迈出了改革的第一步。市政府开放了原本属于记者俱乐部的记者室,规定记者俱乐部以外的报道机构与市民可以设立广报媒体中心以取代记者俱乐部,其目的在于“每个记者都有权根据自己的设想进行自由的采访和报道。为了达成上述的目的,政府提供的空间应该成为媒体和市民都容易利用的场所”。与记者俱乐部拥有独立自主的运营管理权不同,镰仓市广报媒体中心的运营和管理完全由政府来决定。从某种程度来看,这也是政府插手传媒、强化媒体管理的一个典型表现。2002年1月17日,日本新闻协会就记者俱乐部问题发表了见解。协会在肯定记者俱乐部存在的意义的同时,也对今后记者俱乐部的运营手法以及记者室的利用方式表明了态度。在记者俱乐部的运营手法方面,日本新闻协会提出要使其成为一个更加开放的组织,政府主办的新闻发布会应该向所有的报道机关开放。记者俱乐部主办的新闻发布会也可以根据具体情况允许其他报道机关参加。在记者室的利用方面,作为组织的记者俱乐部和作为空间的记者室是两个不同的概念,记者室应该向记者俱乐部成员以外的记者开放,在利用记者室时所发生的各种经费应该由报道机关根据实际情况负担各自的部分。

(2)再贩卖制度和户别配送制度

虽然在激烈的竞争中,日本报业也出现了这样那样的问题,但总体来说,日本报业的市场还比较有序,日本报业是在良好的生态环境下发展起来的。这种环境的建立离不开政府的法律法规与行业协会的自律规则,其中最值得一提的是,日本稳定报纸价格体系的零售价格法定制度(“再贩卖制度”)和户别配送制度。

在报纸的销售方式上,与中国和其他国家的街头销售方式不同,日本自明治维新以来一直实行的是专卖制和送报到户的户别配送制度。专卖制是指读者以月为单位并以每月结算的方式与报社签订专属销售合同,在这一基础上,读者居住区域的该报社直属销售店每天会有报纸配送员把报纸直接送到读者的家中。日本99%的一般综合性报纸都是通过这样的方式进行销售的,70%的体育类报纸也是采用了户别配送的制度。专卖制和户别配送制度的优势在于报纸的销售发行量稳定,不会因为天气或者其他原因而使销售量发生大的变化,这是日本的一般性报纸能够维持动辄几百万发行销售量和高级内容品位的根本原因。

在报业的发展过程中,日本报业也出现过恶性竞争的情况,为了让报业竞争回到正常轨道上来,日本在1947年针对产业界的竞争制定过《反不正当竞争法》,规定了一系列禁止不正当竞争的法律法规,但由于报业具有特殊性,需要制定“特殊规定”。这种“特殊规定”主要包括:禁止随报附赠各种产品;禁止发送免费报纸;禁止根据不同地域和不同读者制定不同的发行价格等等。“再贩卖制度”正是在这种背景下应运而生的。日本报业的自主管理机构新闻协会制定了《新闻销售纲领》,实行“再贩卖制度”,也就是报纸零售价格全国统一的法定制度。日语全称是“再贩卖价格维持制度”,一种商品的销售过程往往经过批发和零售两个环节后才能到达消费者,即批发商—零售商—消费者。在这一过程中,商品被一次和再次地销售。再贩卖制度的意思是,在再销售过程中,有关商品必须按照生产商制定的全国统一价格进行销售。而报纸的“再贩卖”是指第一次“贩卖”是批发给报纸批发商即发行站,第二次“贩卖”就是卖给读者。

“再贩卖制度”给日本报业的专卖发行提供了制度及法律保障。事实上,日本的反垄断法禁止生产商对价格进行任何限制。1953年,日本修正了反垄断法,引入了再销售制度,反垄断法中增加了“适用于再销售的商品除外”的规定,其第24条第2款,根据“再销售价格维持制度”,满足条件的公正贸易委员会指定商品(指定再销售商品)和著作品,适用于再销售价格维持制度。报纸等六种(还包括图书、杂志、唱片、音乐磁带、音乐CD)涉及著作权的商品,适用于再销售制度,禁止销售商进行价格竞争,并将擅自减价行为视为妨碍再销售维持的行为。由于再销售制度的保护,这些著作权产品不会在价格上进行恶性竞争,确保了文化产品市场的健康成长,同时也保证了商品选择范围的广泛性。

日本的再销售制度是极具国家特色的。对于再销售制度是否应该存在,报界的观点是,再销售制度一旦被废止,户别配送制度随之会土崩瓦解,同时随着自由竞争的引入,报纸的零售价格将出现大幅回落,那么必然导致整个报业乃至文化产业的衰落。但是,持相反观点的人认为,首先户别配送制度的存续与否和再销售制度无关,户别配送作为一个行业,有其自己的发展空间,即使再销售制度消失了,相应的户别配送服务仍会继续发展。如果在报纸发行上,让邮政、快递和报纸销售店三个系统进行竞争,可能会是另外一番景象。

4．日本出版业规范:公权力机构审定制度等

日本政府没有专门管理新闻出版事业的独立机构,而是根据出版工作的不同,由文部科学省、财务省、经济产业省、法务省等不同的政府部门分别进行宏观调控。文部科学省为主管教育与文化事业的行政机构,是指导出版活动的政府部门,主要负责管理中小学教科书的出版、管理登记注册、保护著作权和奖励出版方面的突出成就等,还对学术书刊的出版给予资助,对图书出口予以扶植。财务省主要负责制定税收政策和征收税金,对新闻出版业也采取了一些相对的优惠政策。经济产业省主要负责管理出版机构的登记、限制不合法交易。法务省则负责制定相关法律。与新闻出版业相关的法律有《宪法》、《著作权法》、《关于禁止私人垄断及确保公平交易的法律》、《关于限制发行日刊报纸为目的的股份公司的股份及其所持股份的转让的法律》等几十部。日本解决出版业问题的主体是司法机关。这些公权力的介入都是依法进行的。警视厅和司法机关的作用体现在通过对法律条款的解释和执行达到法律调控的目的,而文部省对出版界的影响则集中表现在对教科书的审定制度方面。

(1)公权力机构审定制度

日本自古就有重视教育的传统,各个时代的政府一向认为“教育是百年大计”,而教科书又是教育过程中最重要的工具,对教科书的控制意味着对下一代思想的控制。“二战”结束以后,虽然政府不再直接编写教科书,但却通过教科书审定制度获得了教科书的审定和发行许可权,从而继续了对教科书的控制政策。

现行的教科书审定制度是根据1947年颁布的《学校教育法》制定的。这一法律规定,民间出版社的教科书必须提交给文部省进行审定并得到批准后方可发行。教科书的编写工作必须遵循日本学校的教学基准《学习指导要领》及《教学用图书审定基准》等进行。在教科书编写工作完成以后,出版社需把教科书样本提交给文部省并申请得到审定。在文部省,由教科书图书审定调查审议会根据《教学用图书审定基准》对教科书内容进行审查。根据审议会的意见反馈,文部省会通知出版社对不合适的措辞进行再次修改。修改后的教科书再次由审议会进行审议,如果认为不恰当的地方都已经修改完毕,就可以向文部省提出报告,并由文部省来决定审定是否通过。

(2)灵活的销售制度

日本的新闻出版业相关协会对出版业的管理主要表现为行业自律。一是制定行业规定,对出版活动进行约束,其中主要包括《再贩卖价格维持契约》(即定价销售制度)、《关于限制出版物零售业提供赠品、公平竞争的规定》、《新书统一销售日制度》、《统一书款结算日制度》、《统一折扣制度》等;二是制定与出版活动相关的伦理纲领来加强行业自律。

日本的新闻出版业采用独特的财税政策制度,其中主要包括税收制度、财政的资助和信贷措施、价格制度、流通制度等几大方面。税收是政府管理出版业的重要手段,通过不同的税率可以调节出版资源的配置,引导出版业的发展。目前在出版物的税收方面,日本政府对因退货和库存造成的损失予以充分的考虑,允许出版社因销售退货造成的损失调整利润率,并对存货造成的损失进行减税或免税。另外,日本对中小出版企业结成的组合有许多税收方面的扶持措施,在所得税、印花税、企业税、不动产取得税、固定资产税等方面都有减免措施。

充分有效利用财政金融手段来引导、促进中小出版企业发展是日本新闻出版业政策的一大特点。在日本存在着众多政府金融机构,其中,中小企业金融公库、国民金融公库、商工组合中央金融公库、环境卫生金融公库等是面向包括中小出版企业在内的中小企业的金融机构。这些政府金融机构通过低利率信贷方式向中小企业提供资金。日本没有采用欧洲各国从国库支出直接资助新闻出版的政策,但日本政府非常重视对学术出版研究的资助。二战后,文部省制定了科学研究费补助金的资助计划。这种资助主要是对图书出版的排版、制版、印刷、纸张和装订费用等直接成本的资助。科学研究费补助金资助的研究种类包括科学研究费、研究成果发表促进费、特别奖励费、特别研究员奖励费和学术创作研究费。其中,研究成果发表促进费与出版业的关系最为密切,主要资助发行重要学术研究期刊、出版学术图书、学术方面数据库的制作以及研究成果的发表等项目。为防止外部资本的收购,1951年日本制定了《关于限制发行日刊报纸为目的的股份公司的股份及其所持股份的转让的法律》,对日刊报纸股份公司的股票持有者作出了限制。其中明确规定股票的持有者仅限于该股份公司的事业相关者。

为保障国民享受文化的公平性,日本新闻出版流通业一直遵守着再贩卖价格维持制度(即定价销售制度),即生产商、供应商与零售商等交易对象签订协约,零售商在终端零售中遵守生产商指定的销售价格,实行定价销售的制度。定价销售的商品包括书籍、杂志、报纸、唱片、音乐磁带、音乐CD等。1947年日本发布的《关于禁止私人垄断及确保公平交易的法律》(简称《垄断禁止法》)中,对新闻出版业作出了特别规定,即禁止差别定价、降价等特定的不公平交易方法,新闻出版商与零售商之间实行“再贩卖价格维持(定价销售)制度”,从而有效地保障了国民平等地享有文化,保证了日本新闻出版业的良好秩序。1947年颁布的《邮政法》和《邮政规则》规定,报纸、杂志等定期出版物是第三种邮件,实施特殊优惠的第三种邮件费用制度。出版社向读者邮寄图书、期刊,可享受低邮费的优惠政策。对于普通邮件,远途邮递比近途邮递要高,而对图书、杂志等出版物则实行全国统一邮费,而且比普通邮件价格要低。这种制度在日本称之为“图书小包制度”。

在日本出版物流通中,一直实行委托销售制度,所谓委托销售制度是“在可退货还款的前提条件下,委托批发经销商、零售商在规定期限内销售出版物”。出版社与批发经销商之间的交易为委托最后期间内按全部货物减去退货部分的实际销售额进行结算,可以成为真正意义上的“委托销售”。而在批发经销商与零售商之间的交易中则为当月催款、委托期结束的下一个月结算的“有条件的委托销售制度”。具体主要包括以下内容:

①新书委托(又称普通委托)。一般情况下,出版社与批发经销商的委托期为6个月,结算期为第6个月,是“有条件的支付”,即在约定结账日之前由批发经销商向出版社支付部分款额,以暂时填补出版商的周转资金缺口。这种资金支付方式助长了出版社推出低质量新书。经销商与零售商之间规定的委托期限为3个半月,结算期为第4个月。②杂志委托。对于月刊杂志,出版社与批发经销商之间的委托期为3个月,结算期为第3个月。批发经销商与零售商之间的规定期限为2个月,结算期为第2个月。对于周刊杂志,出版社与批发经销商之间的委托期为2个月,结算期为2个月内。批发经销商与零售商之间的规定期限为45天,结算期为第45天起。③长期委托。规定期限长于普通委托的委托(无商品退补义务,一般为应时性商品)。④常备寄存委托。以在零售点陈列期不少于1年为先决条件的特殊出版物。出版社有补充商品义务,但不负责仓储。⑤包销、订单制。包销制为订单制,按零售店的订单发货的出版物,不得退货。在截止期的确定上有多种方式,但原则上都采取“下月结账”方式。委托商品以外的商品、特订品、店堂补充品一般都采用包销制。

(3)出版行业中的法律调控

日本法律对于出版物内容的限制,主要体现在保护隐私和个人名誉、保护未成年人权益和身心健康两个方面。

日本《宪法》第13条规定:“所有的公民作为个人都将受到尊重。公民的生命、自由及追求幸福的权利在不违反公共福祉利益的前提下,在立法和国家政治方面都有必要受到最大的尊重。”《刑法》第230条对此也有明确的规定:“公然提出事实诋毁他人名誉的人或组织,不管所提出事实是否存在,都将受到3年以下的有期徒刑或50万日元以下的罚款。”按照法律的规定,司法机关各级法院作为主体针对各个具体的隐私、名誉侵权案件予以处理。

在各媒体对于犯罪嫌疑人的报道中,这种类型的侵权案件表现得比较突出。一个典型的例子便是因涉嫌杀害妻子而被起诉的三浦和义的案件。从1984年到1994年末,三浦和义以诋毁名誉罪对与之相关的周刊、杂志、电视台、报纸等进行了二百余次起诉,原因是这些报道机关在案件侦破之前就对他进行了“定结论”式的报道。之后在各级法院作出的判决中,媒体方胜诉42次,败诉78次,充分暴露了其在犯罪报道方面存在的问题。特别是2000年5月,周刊画报FORCUS因在熊本某交通事故的报道中存在诋毁名誉的成分,而被判决支付赔偿金1980万日元,创下了日本大众传媒界因诋毁名誉而受罚的最高金额。这也从侧面反映了日本当局保护个人名誉隐私的决心所在。

日本法律条例对青少年权益的保护主要体现在对于色情内容的控制以及对犯罪少年的保护两个方面。

首先,对于性描写的限制是通过《刑法》来实现的。《刑法》第175条规定:“散发、销售猥亵文章、书籍及图画等作品,或者是进行公然展示的人或组织,将受到两年以下的徒刑或250万日元以下的罚款。以销售为目的的,持有这些猥亵作品的人也将受到同样的处罚。”与此同时,日本各地方政府为了减少色情杂志对青少年的影响,纷纷制定了青少年健全育成条例。例如在《东京青少年健全育成条例》中,就将“明显地刺激了青少年的性情绪,或者显著地助长了青少年的残虐性等有可能阻碍青少年健康成长的内容”作为危害青少年身心健康的图书及音像制品的定义,予以明令禁止。违反条例者将被处以30万日元以下的罚款。

此外,日本还出台了《少年法》,对青少年特别是违法少年的合法权益予以保护。例如在《少年法》第61条中,明文禁止对违法少年进行推测性报道,同时还禁止公布少年的姓名、照片等,以期为该少年提供悔过自新、重返社会的机会。然而,法律对于青少年的宽恕同样也带来了负面影响。特别是近些年来,日本青少年犯罪率一直呈现上升趋势。对于犯罪者的过度宽容无疑也助长了这种现象的存在。于是,2003年12月,警察机关开始放松管制,允许媒体对逃跑中的恶性少年罪犯的真实姓名、照片予以刊登。

(4)出版行业的自主约束

日本出版行业的自主约束是通过行业团体的活动和出版社的独自判断来进行的。在日本的出版行业中,最具影响力的团体为:日本杂志协会、日本书籍出版协会、日本出版销售协会和日本书店商业组合联合会。这四家出版团体都制定了各自的伦理纲领,包括《杂志编辑伦理纲领》(日本杂志协会1963年10月16日制定, 1997年6月18日修改)、《出版伦理纲领》(日本书籍出版协会/日本杂志协会1957 年10月27日制定)、《出版物经销伦理纲领》(日本出版经销协会1962年4月16日制定)以及《出版销售伦理纲领》(日本书店商业组合联合会1963年10月18日制定)。

在《出版伦理纲领》中,日本书籍出版协会与日本杂志协会提出了在为国民文化水平的提高和社会的发展作出贡献的同时,还要坚持言论出版的自由并尊重个人名誉的主张。《杂志编辑伦理纲领》则提出要在确保言论、报道自由的同时,对人权和名誉、法律、社会秩序和道德准则予以尊重。《出版经销伦理纲领》以及《出版销售伦理纲领》也都结合自身实际,从不同角度提出了要尊重社会公众利益,与出版界共荣共存的使命。

在出台伦理纲领的同时,四大团体还于1963年12月成立出版伦理协会,从“青少年与伦理”角度对协会的各个成员提出建议与劝告,敦促各社遵守伦理纲领,还积极联合政府当局及其他青少年团体进行广泛的意见交流,增进各方对于“出版的自由和责任”的理解,为整个出版行业的顺利发展营造了良好的氛围。

除了上述自我约束的方式之外,各类社会团体与组织也对出版业的行为规范施加了影响。其中最为典型的就是1990年夏季的“反对有性描写的漫画”的示威游行。在这场以家长、主妇为主体的全国性运动中,出版社迫于压力,纷纷采取了取消销售计划、强化审阅甚至停刊等措施,以响应要求。销售书刊的书店与便利店也自觉地对有害内容进行了清整。

总而言之,从整体来看,日本的出版制度以及自我约束的方式更多地体现出了出版界和政府当局的相互协调关系。相对于直接管制的方式,日本政府更多是通过对出版制度的调整以及间接管理的方法对整个出版业的发展方向进行掌控;而作为出版界自身而言,也愿意以日本式的道德标准对自我行业的行为进行约束。正是在政府与出版社两种力量的相互作用下,日本所独有的出版制度体系才得以生成。

5．广电体制构建:公营和民营双轨制度

日本的各种媒体中,广播电视是受政府控制程度最高的,但是也仅限于宏观体制建设层面。日本广播电视体制最突出的两大特征是公共广播电视和商业广播电视的并存体制及以报业资本系列为基础的商业广播电视网的存在。这一极具特色的广播电视体制的形成,除了有盟军总部参与这一特殊的历史背景外,还与其特有的“官僚文化”密不可分。在日本的广播电视体制形成过程中,政府的参与是显而易见的。日本文化讲究和谐与协调,政府与企业的信赖关系是建立在日本特有的“官僚主导、企业协调”体制基础之上的,其目的就是为了避免企业间的相互竞争。这种“官僚主导、企业协调”的手法,在日本广播电视体制的形成过程中,尤其是商业广播电台成立初期、20世纪50年代中期电视台多台化政策实施时期和70年代初以报业资本系列为基础的电视网成立时期三个节点表现得最明显。

第一时期,商业广播电台成立时期。随着1950年6月朝鲜战争爆发,借助军需产品的生产和供给,日本经济水平迅速恢复到战前的水准。在经济好转的背景下,到1950年9月末“电波三法”实施为止,日本全国申请建台的民间企业已经达到了72家。面对如此多的申请企业,当时的日本政府广播事业主管机构电波监管委员会为了避免过度的竞争,于1950年12月发表了“东京地区以外一地区一台”的电台设立方针。该方针并非以强制的方式而是以说服的方式进行,各个企业在其指导下相互协调、相互合并以达到“一地区一台”的要求。

第二时期,20世纪50年代中期电视台多元化政策实施时期。由于民间企业在广播经营上的成功,1953年日本第一家商业电视台开播后,许多企业也开始要求政府在电视台建立方面实施多台化的政策。在这一时期,作为全国性报纸的经营策略之一的报纸、电视系列化发展趋势也不容忽视。在这一过程中,朝日新闻社、读卖新闻社、每日新闻社以及产经新闻社都形成各自资本系列的全国性电视网并获得了电视界的主导权,确立了全国性报纸在大众传媒界的霸主地位。报业无论是在人事、资金还是在新闻信息资源方面,都对日本的广播电视业作出了巨大的贡献。

为了防止报业对大众传媒形成垄断,政府在为电视台发放经营许可证时也制定了相应的规定,例如,报业的出资率必须控制在电视台总资本的10%以下,报社和电视台董事会成员的兼任人数必须控制在20%以下,并且经营首脑不能兼任。然而,在具体的实施过程中,由于政府在董事会成员以个人名义对电视台进行投资方面没有作出限制,致使报业资本在向电视行业进行渗透的过程中,董事会成员纷纷以个人名义向新成立的电视台注资,由此一来,电视台还是处在了报业的控制之下。

由于报业资本对广播电视事业的渗透,邮政省在1957年10月大量发放建台许可证之际,虽然允许电视台和电台的兼营方式,但却从“禁止垄断”的角度在许可证申请的附带条件中作出了对报业资本和人员兼任的限制。邮政省在事前将其意向通知了报界,报界于是又以内部协调的方式进行了资本的分离工作。经过努力,到1957年5月发放电视台建台许可证之前,报业资本在广播电视企业中的资本比例从8．8%降到了7．8%,董事会成员兼任数从15%降到了12．3%。

第三时期,70年代初以报业资本系列为基础的电视网成立时期。在资金、人员和节目素材方面得到报业支持的电视台,为了增加自身的采访能力和制作能力,也开始了建立以报业资本系列为基础的商业电视网的步伐。自1958年到1959年期间,拥有每日新闻社资本背景的电视台和拥有读卖新闻社资本背景的电视台,分别整合资源成立了各自的新闻报道网,于新闻采访以及节目的制作层面展开相互合作。

到了20世纪60年代,具有排他性的以报业资本系列为基础的电视网开始形成。对广播电视事业非常了解的田中角荣在成为日本首相之后,提出要以报业资本系列为基础建立商业电视网的构想并付诸实施。有每日新闻社资本背景的日本16家电视台以广播东京为核心台,在其原有的新闻报道网(英文缩写JNN)的基础上,率先签订“业务协定”,规定系统内部的各家电视台之间在节目构成、广告价格设定、节目制作、业务活动等方面共同行动,以共同经营的方式争取最大的利益,对抗其他系列的电视网。受其影响,其他电视台也开始了系列电视网的组建。正是在政府的行政支持之下,《读卖新闻》、《朝日新闻》、《每日新闻》、《产经新闻》、《日本经济新闻》等五家全国性报纸迅速展开了以资本系列为基础的商业电视网的重组工作,报界和电视界之间积极地进行了相互持股的转让和重新分配,从而顺利完成了五大报社和五家商业电视网之间一对一的体制。

1966年4月,有读卖新闻社资本背景的电视台成立NNN(Nippon News Network)电视网;同年10月,以产经新闻社资本系列为基础的FNN(Fuji News Network)电视网形成;朝日新闻社资本系列的电视台也与1970年1月结盟为ANN (All-Nippon News Network)电视网。

日本正是通过这种政府(官)与广播电视企业(民)的密切合作,才防止了企业间的激励竞争,抑制了对广播电视业的过度投资,使广播电视企业能够在一个相对安定的环境中进行发展。这实质上是一种保护主义的做法。然而,当产业还处于成立期或发展阶段时,由于产业无论在技术方面还是在市场形成方面都还相对脆弱,或需要安定的发展环境,“官僚主导,企业协调”不失为一种非常有效的办法。日本的广播电视产业正是在官民协调的背景下,发展成为今天的无论是在内容生产还是制作技术方面都能与其他世界强国并驾齐驱的产业。

但是不容忽视的是,在产业进入成熟期,特别是由于新技术出现而引起产业环境发生变化的时期来临以后,这一体制已经不再适应时代发展的需要,日本前届小泉政权所进行的以放松规制和实现国有事业民营化为重点的产业结构重整和再建工作,实际上是一场打破旧体制的改革。

日本是较早在广播电视领域实施公营和民营双轨制的国家之一。日本放送协会不经营广告业务,这一制度使该协会有可能与市场保持一定的距离。日本放送协会虽然不以赢利为主要目标,但近年来其经营规模不断扩大,为了提高收视率,在市场的分割上也时常与民营电视台发生摩擦,日本放送协会在某种程度上已与民营企业形成了竞争关系,而民营化将会进一步强化两者之间的竞争。

尽管在日本政府内部存在着要对NHK进行彻底改革的意见,但由于政府最高决策层存在顾忌,试图将NHK民营化的计划一时难以推行下去。在2006年1月20日举行的竹中内务大臣的个人恳谈会上,就“公共广播是必要的”这一问题达成了一致的意见。这也决定了NHK改制的方向,对于NHK的改革也只能在原有的框架中来进行。

目前,日本所采取的是在维持公营体制的框架下进行自我更新的措施,在法制上仍没有建树。2006年1月24日,NHK公布了为期三年的“经营计划”,其目标是继续履行公共广播的职责,力争在三年内提高收视费,维持财政上的安定;以能为人们所信赖的公共广播为目标,推进其在经营上的改革;竭尽全力做“只有NHK才能做的”广播事业;探求与数字化时代相适应的NHK所应采取的经营方针。

为了取信于社会,改善NHK的形象和运营机制,新会长桥本元一在上任后采取了一系列改革措施:开始实施新的会计制度,如对出差次数多的职员予以警告、出差后要提交相应的收据等;请丰田公司的专务金田新任外部理事,在经营上开始借鉴民营公司的运作方式;加强经营委员会的监督权限;实施业绩考核制度;为削减臃肿的机构,在今后的3年内裁减1200名职员等。

此外,还有方案就NHK今后的机构精简提出了具体的措施:(1)NHK应继续保留的频道是综合、教育、BS(1)、AM(第1和第2),应保留的制作业务是节目的编排和报道、制作(其中的报道、文化和教育)等。(2)应委托出去的业务是BS(2)频道、FM;将分别成立子公司以从事制作业务(其中的娱乐、体育类)、传输和国际广播业务。譬如,就国际广播来说,可以寻求赞助者以筹措制作费用。

NHK的困境实际上也是公共服务广播电视体制所面临的挑战。围绕NHK改制的争论反映出了公共服务广播体制的日益僵化、新技术对旧有的媒介经营模式所带来的冲击等一系列问题。如今,通信和广电行业正日趋融合,但在日本却依然存在着严格的行业壁垒。NHK所经营的业务内容受到《广播法》的限制。《广播法》虽几经修改,但总在制约着NHK的发展。如何利用新技术,如何放宽管制、制定相应的法规,消除行业间的壁垒和拓展业务范围,以使广电事业更好地适应新技术时代的发展,已成为一个迫切需要解决的问题。相关部门已向国会提出了修改《广播法》的方案,争取从2008年开始通过互联网提供内容服务。

其次,在新的媒介环境下,旧有的媒介规范已失去了有效性,公共广播体制开始面临不得不重组的困境。到20世纪末,公共服务广播电视(Public Service Broadcasting)的理念在西方传媒业界开始受到质疑。因为公共服务广播存在的前提条件是,受众是消极的,只是在一味地消费积极的传播者所灌输给他们的“有益”的信息。但在多媒体和多频道的技术环境下,媒介市场的竞争日益激化,受众有了更多的选择,这也就从根本上动摇了公共服务广播存在的基础。

尤为人们所指出的是,公共服务广播需要依赖相关的管制法规来运营,但这些旧有的制度已无法适应新的媒介技术环境。因此,有观点认为,公共服务广播应被公共利益广播电视(Public Interest Broadcasting)所取代。针对这一现实,撒切尔政府曾试图对现有的广播制度进行改革,孔雀委员会(Peacock Committe)也就废除许可费、以广告收入作为BBC资金来源的可能性进行了调查。但因公共服务广播的理念由此而难以得到贯彻等原因,这一方案最终未能得以实施。

在某种程度上,主张日本放送协会民营化的论点,也是对20世纪末期在英国未能推行的关于公共服务广播电视改革方案的再探讨,改革的方案虽被暂时搁置了下来,但对其发展动向应予以关注。

6．对媒体广告实行审查制度

日本广告立法完善,各种广告立法密切配合国家的产业发展。通过法律规范广告行为、调节广告活动所产生的各种社会关系。广告法律一般由国会制定,政府也制定大量法规。日本民法中的有关条款规定了广告主、广告代理公司及广告媒体三者之间的权利与义务,为调节这三者之间的关系确立了基本法律规范。有关广告方面的立法主要有:

《防止不正当竞争法》从制止经济活动中不正当竞争行为角度对生产经销企业虚假广告内容作了严格的法律责任的规定,包括商品的原产地、质量、制造方法、用途或数量等方面的广告不正当表示。《不当赠品及不当表示防止法》规定禁止做诱售的有奖广告和旨在引诱顾客、阻碍公平竞争的非法比较广告及其他含有上述意图的广告。《户外广告物法》规定了户外广告的基本原则和限制。《消费者保护基本法》对消费者在广告方面的权利及其权利的保护作出了规定。此外,有关专业法律,如《药品法》、《食品卫生法》、《家庭用品质量表示法》等,分别对药品、食品、家庭用品等具体的商品或事项的广告传播作出了明确规定。另外,日本为保护在国际竞争中的日本企业的利益,还制定有《进出口保险法》,对日本企业到国外做广告的效果予以“海外广告保险”。

在广告法的原则的指导下,日本广告业的自律发达而严密。其特点是广告行业组织团体多,自律规则条文严整。全日本广告联盟是日本全国性的自律机构。该联盟制定的《广告伦理纲领》是广告界制作广告必须遵守的最高准则。其他如日本新闻协会、日本广告主协会、日本民间广告联盟、日本国际广告协会等各类专业自律机构也十分健全,遍及日本广告行业的各个角落和部门,形成一个多层次的完整的行业组织。这些行业广告团体都有着各自的纲领和守则,如《广告伦理纲领》、《广播的基准》等行业自律规则都是本行业广告活动应该遵守的。各行业广告团体主要执行行业自律和担负行业管理任务,并为广告行业的发展作出具体规划。其中广告主的自律,较其他国家更为全面、具体。除此以外,日本各行业协会也制定了本行业广告所应当遵守的准则。

对广告客户进行管理的是日本广告审查机构,其主要任务是提供咨询和处理、审查有关广告的意见,协调消费者团体与政府主管机关之间的关系,在广告客户、媒体、广告各自律团体间起联系沟通的作用,同时,对广告内容进行审查,如果发现问题立即与有关广告客户联系,责令整改等。

日本媒体得以成为“制度的媒体”,在行业自律和法律约束方面形成完整而有效的运作机制,是有其特定的存在条件的:首先,日本发达资本主义国家的性质,决定了其传媒业的发展更侧重于作为私营企业发展的一面,在传媒制度上则更是突出了法律约束和行业自律;其次,日本传媒已经发展为成熟的产业,它的竞争已经超越了新兴产业和发展中时期的以价格、发行量和收视率为评价体系的量的竞争阶段而进入了以企业伦理和道德水准的高低为评判指标的质的竞争阶段。这一标准决定了受众对某一特定媒体的接受程度。以《朝日新闻》为例,它的日发行量自1989年以来一直稳定维持在810万份以上,这种稳定性来源于读者长期以来对《朝日新闻》企业伦理和道德水准的认同,来源于读者对该报纸的高度信赖。从每年进行的报纸读者基本调查中,读者对《朝日新闻》的评价一直高于其他报纸。