中断—平衡理论概述

中断—平衡理论认为，情景的特点对于个体来说是至关重要的，原因就是个体所注意到的特点将决定人们的选择。此理论将政策过程放在政治制度和有限理性政策制定的一种双重基础之上。它强调政策过程中两个相互联系的元素：问题界定和议程设定。渐进主义的有限理性理论和偏好最大化的无限理性理论都不能很好地解释中断—平衡理论所关注的停滞和剧烈变化两方面的现象。但是，中断—平衡理论并不是集中地探讨纯粹的渐进性政策理论或纯粹的理性选择理论的问题。而是以拓展了现有的议程设置理论，来处理政策停顿和政策间断问题。^[10]鲍姆加特纳和琼斯在研究了不同时期，不同领域大量的政策制定案例之后发现：①政策制定同时存在着跳跃和几乎停滞的时期，就如在公众议程中问题的出现和消失一样。②美国政治制度加剧了趋于间断式平衡的趋势。③政策图景在问题拓展到专家控制和专业兴趣也就是“政策垄断”之外的情况下就会发挥关键作用。

根据中断—平衡理论的观点，政策制定具有长期的渐进变迁伴随短期的重大政策变迁的特点。当政策反对者力图形成新的“政策图像”、利用美国政策多样化这一特征时，就有可能发生短期的重大政策变迁。中断—平衡框架旨在对政策稳定与激进政策变迁作出清晰解释。制度结构为中断—平衡理论提供了一个重要的基础，而议程设置提供了另外一个重要的基础。没有任何政治系统能够在对其面临的所有问题的持久讨论中显示其特色。但是，对于政治问题的讨论通常可以分散到一系列的以问题为导向的政策子系统当中。这些子系统可能处在众多利益的斗争之中，也可能只由单一利益主导。利益的斗争可能在一段时间后破碎，也可能建立起它们不同于其他子系统的独立性。它们被称为铁三角、论点小环境，政策子系统，或是议题网络，但是任何这样的特点可以被认为只是动力过程中的一个简单写照。无论人们怎样处理政治聚光灯以外的问题专家集团，大多数时候的问题都是由这个专家集团来处理的。但是，在宏观政治的条件下，有些问题的出现，会主导议程，并在一个或多个子系统中引起变化。

中断—平衡理论的关键在于政策垄断的思想。政策垄断是指政策制定中由最重要的行为者所组成的集中的、封闭的体系。垄断者热衷于把政策制定封闭起来，因为在一个封闭的体系中，垄断者可以通过各种方式对政策进行控制。

当子系统被单一利益主导的时候，子系统就最好被视为一种政策垄断。政策垄断有一种可以界定的制度结构，这种制度结构负责影响某一领域的政策制定，同时其责任是由某些强有力的观念和理想来支撑的。这样的理想是和核心政治价值相联系的，也可以简单而直接地和公众进行沟通。因为成功的政策垄断，系统地减轻了变迁的压力。它含有一个负向消极反馈过程。当然，政策垄断也不是永远无懈可击的。政策垄断也有可能崩溃。如果民众被排除在政策垄断之外，因而有政治冷漠感，政策制度安排通常保持常态，政策变迁就只会缓慢进行（即负反馈过程）。当变迁压力出现的时候，垄断可以在一段时间内成功地与之对抗。但是如果压力足够大，就会导致以前并不包含在内的政治行动者和政府机构的大量干预。通常来说，这需要支持性的政策图景发生实质性的变化。当问题被重新定义后，辩论的新维度就变得重要起来，新的行动者就认为可以在他们以前并不涉足的地方发挥自己的作用。这些新行动者可能坚持要重新设定规则，坚持要改变原来的力量对比平衡关系，并可以用新的制度确保新平衡的建立，而原先的机构和制度不得不和新获得合法性的机构来分享他们的权力。因此，由政策垄断崩溃而产生的变迁，可能被锁定为未来要进行的制度改革服务。^[11]

中断—平衡理论包括平衡或几乎停滞的时期，那时一个问题则被纳入宏观政治议程当中。当一个问题领域处于宏观政治议程时，客观环境中的微小变化都可能引起政策上的重大变化。该系统即在经历正向反馈。公共政策的图景变幻和制定层面的相互作用引发了正向反馈过程。政策图景是经验信息和感情要求的混合物，任何政策或是计划的实际内容可能包含很多不同的方面，也能以不同的方式影响不同的人。当一种政策图景被广泛地接受并获得支持，其通常与成功的政策垄断结合在一起。当对于描述或是理解一项政策的合适方法存在不同意见时，支持者们会聚焦一组图景，而他们的反对者会聚焦一组不同的图景，当反对者提出相反的图景时，这种政策垄断就有可能崩溃。

中断—平衡模型实际包括铁三角模型和议题网络模型。其理论基点是：其一，美国的利益集团、国会和政府立法和管制问题上形成相互扶持的体系。这种三方互利互惠的关系也被称为铁三角关系。在政策制定的铁三角构架中，就更有可能产生一个封闭而稳定的体系。他们对政策过程实行严密的控制。在政策制定过程中，强势利益团体的势力串联国会议员，进而掌控政府机关，使得政府机关无法保持中立，而必然受到利益团体与国会议员的影响，二者形成密切共生和对外封闭的铁三角关系。利益集团和国会及政府之间以利益为纽带，形成了铁三角网络关系，用他们自身建立的利益网络关系进行着权威性分配。^[12]铁三角最为显著的特征是互相援助。在共同利益的前提下，政府部门、国会委员会和利益集团有着相同的问题和目标，他们通力合作、各取所需。对于处在受管制地位的利益集团，作为管制者的政府不是通过强制性的手段，而是进行协商和妥协。三方合作的结果往往是各方都得到了利益，因此铁三角关系非常稳定；其二，政策垄断所把持的均衡一旦破裂，对问题的关注就会更加强烈和具有批判性，政策也会迅速改变。随之，政策垄断自身会崩溃，至少会走向更为开放的议题网络。从议题网络视角出发，铁三角中利益的代表并不总是以制度化的形式固定下来，政策过程中除了以利益为纽带联结起来的少数强有力的行为者之外，还存在着靠观念或感情联结的议题网络。在议题网络视野中，没有一个统一的支配公共政策的网络群体，没有谁能够真正地控制公共政策。议题网络模型中，直接的利益关系让位于观念或感情的联结。在议题网络看来，随着参与者的更换，政策过程中充满着不确定性和流动性。议题网络模型并不否认“铁三角”的存在。相比较而言，在“铁三角”模型中，一小群参与者成功地获得主导地位，他们相互之间会密切共生、对外封闭。参与者的关系是依靠彼此间的直接经济利益比较稳定地联合起来，以此来控制小范围的公共计划。而议题网络是由大量的参与者组成，这些成员之间的责任各不相同却互相依存。参与者频繁变动，公共计划受问题和政策本身左右。而且网络的纽带在于共同的知识构成和思想感情，而不在于直接的物质利益。可见与铁三角相比，议题网络的人事变动频繁是非常不稳定的体系。如果从排他性和依赖性的角度看，议题网络是一个低度排他和低度依赖的网络，与铁三角高度排他和高度依赖的属性形成鲜明的对比。总之，中断—平衡模型的核心点在于，从长期来看，利益集团政治权力的平衡相对稳定。而一旦公众对公共政策的理解突然有了变化，或者集团寻求打破已有的利益格局，这种平衡就会打破。因此，大多数情形下，美国的政策过程呈现的是一种稳定和渐进主义的总体趋势，但偶尔会出现重大变迁。长期的稳定之后会有一个急剧的改变，然后又是一个长期的稳定时期。^[13]