公共政策失灵的表现

基于公共政策产生的原因，我们将政策失灵的表现归结为错位性失灵、缺陷性失灵、利益变异性失灵和负面性失灵这四个方面。

（一）错位性失灵

错位性失灵是指公共政策对社会事务的不适当干预而引发的政策无效或低效，通俗来讲就是公共政策被用在了不该用的地方，管了不该管的事务。就像某些学者说得那样：“公共政策的最大悲哀不是在于解决不了应该解决的问题，而是花费大量资源解决了一个不该解决的或根本不成其问题的问题。”^[5]

（二）缺陷性失灵

缺陷性失灵是指由于公共政策本身的不完善或实施过程中存在问题而导致政策预定目标未达成或产生负外部性^[6]（大于收益）的情况。缺陷性失灵又分为公共政策制定的失灵、公共政策执行的失灵及公共政策反馈的失灵。首先政策制定阶段可以进一步分解为议题提出、目标确定、方案设计、方案抉择等环节。在议程提出环节，政策失灵表现为两方面，一是该提出的议程没有提出，如农民工工资拖欠等与弱势群体相关的问题；二是不该提出的却进了政策议程，如各类行政审批事项、形象工程、政绩工程等。在目标确定环节，会出现目标模糊，目标过于单一，目标可行性低、脱离了现实条件及目标冲突等问题引起政策失灵。在方案设计环节，政策失灵通常体现在政策数量和质量这两方面，政策数量过多过少或政策方案存在明显漏洞都不行。在方案抉择环节，抉择的随意性和抉择机制的专断性是政策失灵的常见根源，重大事项由领导拍拍脑子决定而导致“朝令夕改”、政策无效等现象在我国屡见不鲜。其次，在公共政策执行阶段公共政策失灵主要表现为以下三个方面，一是政策方案执行受阻，如2007年中国人民银行、中国银监会联合发布《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》即二套房政策，由于受到开发商、炒房客等群体的施压，加之地方政府、商业银行的自利驱动，这一政策在很多城市已经形同虚设。二是政策被歪曲执行，导致政策偏差或无效。这里面有理解偏差的问题，也有故意扭曲的现象。如地方政府经常为了本地利益，当执行的政策对自己不利时往往只是表面与上级政策一致，而事实上背离政策精神，而地方政府常见的做法有敷衍性执行政策，曲解政策，有选择性的执行政策等。三是公共政策在执行过程中，出现了意料之外的“派生的负外部性”。最后是公共政策反馈阶段的失灵，即目标群体不能将他们对该项政策的真实感受及时传递给政策制定者和执行者，导致公共政策不能得到及时有效的调整，从而影响系统功能的发挥。例如，一些弱势群体急需解决的问题难以传递给决策层，地方政府在政策执行过程中报喜不报忧等，还有一些政策本该终结却没有终结。

（三）利益变异性失灵

利益变异性失灵是指公共政策在增进人类全体公共利益的过程中出现利益偏差，公共政策部分实现公共利益，或完全违背公共利益。有学者认为：“当进行政策评价时，不仅需要指出政策是否实现了声称的目标，还需要指出既定的政策目标是否值得实现。”^[7]也就是说，即使公共政策的结果实现了预定目标，但没有体现公共利益而是满足了某些集团、某个阶级乃至个人利益时，该公共政策也是失败的。最典型的就是政府的寻租行为，寻租是指政府及其工作人员利用其自身所掌握的公共权力而谋取自身利益的一种行为。某些政府官员为了追寻自身利益，使公共政策因对其贿赂的集团利益倾斜而偏离公共利益。

（四）负面性失灵

负面性失灵，指的是在政策完善、能够对社会资源进行合理配置、政策执行良好且能够达到预期目标的情况下，政策运行的结果中出现了不符合社会需要的价值判断标准，从而对社会产生负面影响而导致的政策失灵。负面性失灵通常表现为：第一，过于注重对显性效率和短期效益的追逐而忽视对民主公平意识的培育和长远利益的考虑。由于政策效果的复杂性，选民和政治家交易倾向于选择具有急功近利的政策而舍弃那些具有长远效益的政策。例如，我国实行计划生育政策，目的是控制人口数量，以提高人民生活水平，但忽略了多年以后出现的男女比例失调和人口老龄化严重等问题。经济政策一味追求国内生产总值，却忽视了对人类赖以生存的生态环境的保护。第二，由于政策之间的摩擦和不配合而引发负面效应。我国的公共政策之间是相互联系的，就拿核心主体政府来说，处于垂直系统的各层级的政府所制定的公共政策与处于横向系统的各层面的政府职能部门所制定的公共政策形成了一个纵横交错、相互依存、相互制约、相互影响的超大政策网络。在这样一个复杂的网络系统中，政策之间难免会发生冲突。