法治陕西网公开普法课

人民银行石家庄中心支行法律事务处　田军华

从中国历史上和世界各国的法治建设实践，我们可以看到：对于一个国家来讲，法治建设很重要。

中国历史上曾经有过多次比较有名的法治建设实践活动，比如：春秋时期的管仲变法，战国时期的商鞅变法，北宋宋神宗时期的王安石变法，明朝万历年间的张居正变法等等。这些变法都有一个共同的特点：就是通过实施变法，改变旧的习惯做法，确立新的制度规范，以达到增进激励、强化约束的作用，最终实现国富民强、富国强兵的目标。

从上述几次变法的实际效果来看：管仲作为法家思想的先驱，在齐桓公的支持下实施变法，通过法律手段推行经济、行政、军事等方面的政策措施，帮助齐国实现了富国强兵，帮助齐桓公称霸了诸侯列国，成为了春秋五霸之一。

商鞅作为法家的著名代表人物，在秦孝公的支持下实施变法，实行了废井田、重农桑、奖军功、建郡县等一系列政策措施，推动了秦国的社会进步和经济发展，帮助秦国大幅度提高了军队战斗力，长期偏居西北一隅、经济发展相对落后的秦国，迅速成长为战国时期最为强大的国家之一，并为秦始皇统一中国奠定了坚实的经济和军事基础。

王安石在宋神宗支持下实施变法，建立了一套十分完备的制度规范体系，内容涵盖了财政税收、社会管理、农业生产、市场交易、国民教育、军事国防等各个方面，这在国内外历史上都是十分少见的，变法促进了社会进步和经济发展，也在一定程度上缓解了北宋积贫积弱的状况。但在宋神宗死后，王安石失去了支持，采取的政策措施全被废止，在王安石变法失败41年后，北宋就宣告了灭亡。

明朝万历年间张居正实施变法，通过推行政治、经济、国防等方面的改革措施，放松了农民对国家的依附关系，减轻了农民的负担，国家财政收入显著增加，社会经济也有所恢复和发展，使得当时腐败的明朝政治出现一些转机。但可惜在张居正死后，一些当朝的反对派实施反攻倒算，他采取的改革措施大部分都被废止了，明朝衰败的步伐没有得到有效遏制。

比较而言，商鞅变法应该算是中国历史上最成功的一次变法实践活动。当然，商鞅变法成功的原因有很多，比如：领导的全力支持、群众的高度信任、执法的公正严明。

说到领导的全力支持，秦国的时任领导秦孝公的进取意识特别强，希望能够在自己任期内实现秦国的强大，因此积极采取措施招贤纳士。传说在商鞅从魏国来投奔时，秦孝公和商鞅两人不吃不喝不睡觉，围绕加强法治建设、实现富国强兵等课题研讨了三天三夜，最终两个人统一了思想、达成了共识，秦孝公不顾甘龙、杜挚等重臣、权臣的极力反对，全力支持商鞅在秦国实施变法，并且向商鞅承诺不会否决他采取的任何改革措施。

说到群众的高度信任，大家应该都听过商鞅“移木立信”的故事，就是讲商鞅为了取信于民，在秦国首都栎阳的南城门竖起一根木头，说谁能把这跟木头搬到北城门，就赏赐给他十两黄金，秦国民众都不敢相信有这样的好事，只是在附近围观但没人行动，商鞅就不断增加赏金，最后赏金增加到五十两时，一个壮汉站出来把木头搬到了北城门，结果壮汉真的拿到了五十两黄金的赏金，从而打消了秦国民众的思想顾虑，赢得了秦国民众的充分信任，商鞅变法轰轰烈烈地开展了起来。

说到执法的公正严明，商鞅组织执行制度做到了“王子犯法与庶民同罪”，当太子触犯了有关制度规定后，商鞅坚决要求按照规定进行处罚，最后他的后台老板秦孝公亲自为儿子求情，但是商鞅仍旧处罚了太子的两个老师，一个老师是公孙贾，被在脸上刺了字，一个老师是公子嬴虔，被割去了鼻子，通过严格执法真正树立了法律的权威。

不过，商鞅变法成功的最重要原因，还是法治思想得到了持续推行，秦国从秦孝公开始，直到秦始皇统一中国，连续七代秦王（秦孝公、秦惠文王、秦武王、秦昭襄王、秦孝文王、秦庄襄王、秦始皇），始终都沿着法治路线前进，实践着法家强调的“不管远近，不分贵贱，在法律面前人人平等”的法治思想，或许这应该算作是朴素的依法治国观念吧。我们都知道，商鞅是被秦惠文王以车裂之刑处死的，但这并不意味着商鞅变法失败了。因为秦惠文王在杀死商鞅之后，仍旧执行着商鞅制定的政策措施，仍旧推行着法家的法治思想，他杀死商鞅的主要目的其实为了平息社会矛盾、维护政权稳定，当他的政权基本稳定下来之后，立即就打着为商鞅伸冤昭雪的旗号，杀掉了一批反对变法的旧贵族，为深入推行商鞅变法的政策措施、推行法治思想扫清了障碍。

下面，我们再看一看世界各国的法治建设实践活动：

早在公元前1700多年前，巴比伦王国的国王汉谟拉比，就制定了一部闻名世界的《汉谟拉比法典》，这是在人类历史上第一次提出了公正、公平的原则，其中设定了“以牙还牙、以眼还眼”的公平规则。这些规则看起来是非常原始甚至是非常野蛮，但就是这些原始规则的制定和执行，孕育出了强大的巴比伦王国，它迅速统一了两河流域，并建立起了灿烂的巴比伦文化。

近代以来，加强法治建设成为了不可逆转的世界历史潮流。英国从1688年至1689年的光荣革命开始了法治建设进程，颁布实施了《权利法案》，建立了君主立宪制，明确法律权力高于国王权力，国王不得终止法律的实施，不得征收赋税，没有经过议会同意不得行使法律豁免权等。法国从1789年爆发大革命，开始了法治建设的进程，在此期间传统的旧观念逐步被天赋人权、三权分立等民主思想所取代。从1789年到1875年一共86年间，法国先后颁布12部宪法（平均7年一部），经历了三次君主立宪政体、两次帝制、三次民主共和政体，最终确立了自由、平等、民主的法治建设原则，其间颁布的《人权宣言》《拿破仑法典》都具有世界影响。美国独立战争结束之后，颁布了联邦宪法和《权利法案》，确立了以宪法为中心的法治理念和权利神圣不可侵犯的法治思想，初步奠定了美国法治建设的基础，之后美国经历了注重正当法律程序、注重财产保护和个人自由、注重人身保护和社会平等三个不同的法治建设阶段。

通过对世界发展史的学习我们还可以了解到，伴随着英国、法国、美国法治建设进程的，是对社会发展桎梏的彻底破坏，对民主政治建设的有序推进，对社会生产力的全面解放，也是资产阶级革命的不断深化，资本主义制度的不断完善，资本主义经济的持续发展。并且，英国、法国、美国的法治建设进程和资本主义经济发展，对整个世界的资本主义发展也产生了深远的影响。

近年来，一些非政府组织和专家学者在法治建设水平与经济发展水平关系研究方面取得了一些阶段性成果。国际正义联盟（WJP）2014年对外发布了一组关于法治化指数与人均收入水平的数据，它把世界主要国家分成了四大类，第一类是北欧四国（包括瑞典、挪威、丹麦和芬兰），法治化平均指数是0.86，人均收入是49567美元；第二类是经济最发达国家（包括美国、日本、德国、英国），法治化平均指数是0.77,人均收入是40493美元；第三类是金砖四国（巴西、俄罗斯、印度、中国），法治化指数是0.5,人均收入是5318美元；数量众多的亚非拉发展中国家属于第四类（选取亚洲、非洲、拉丁美洲的四个欠发达国家作为代表），法治化指数是0.4，人均收入只有703美元。上述这些数据也在一定程度上印证了：法治建设水平与经济发展水平关系十分紧密，加强法治建设是一个国家走向繁荣富强的必然选择。

我们从时间和空间的角度，从历史和现实的角度，看到了法治建设对一个国家建设发展的重要性。那么对于一个单位来讲，在法治建设过程中应该做些什么呢？

法家的著名代表人物韩非子曾经说过：“国无常强，无常弱，奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”就是说：国家没有总是强大的，也没有总是弱小的。如果执行法律的人依法办事，那么国家就会强大；如果执行法律的人不依法办事，那么国家就会衰弱。这是前辈先贤在告诉我们：执法部门依法行政、严格执法对于一个国家实现繁荣昌盛十分重要。

其实，党中央和国务院很早就认识到行政机关依法行政的重要性，并将推进行政机关依法行政作为加强国家法治建设的核心内容，作出了安排部署，提出了工作要求。

2004年3月22日，国务院制定印发《全面推进依法行政实施纲要》，明确：行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益，或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

2007年4月5日，国务院制定印发《政府信息公开条例》，立法目的：保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作透明度，促进依法行政。

2014年9月5日，习近平总书记在全国人大成立60周年纪念大会上讲话指出：各级行政机关必须依法履行职责，坚持法定职责必须为，法无授权不可为，决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权。

十八届四中全会审议通过了《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调指出：要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；要深入推进依法行政，加快建设法治政府。

人民银行作为国家行政机关、作为金融管理部门，必须要坚持依法行政。要充分认识推进依法行政的重要意义，工作中必须增强法治观念和法治意识，必须严格遵循相关的法律法规行使权力，必须在法律法规的框架下研究解决工作中遇到的各种问题，特别是必须深刻理解、认真落实“法定职责必须为，法无授权不可为”这一根本原则和要求，既要认真、依法履行好法律法规赋予人民银行的职责，又不能随便做法律法规没有授权人民银行做的事情。李克强总理向十二届全国人大三次会议汇报工作时（2015年3月5日）说过“有权不能任性”，这应该是总理对于行政机关落实依法行政要求的生动表达。

对于人民银行广大干部职工来讲，则应当认识到履职实践中面临的风险，必须坚持依法履职。

一是要认识到行政许可方面的风险。目前，人民银行省会城市中心支行主要在银行账户开户许可证核发、商业银行和信用社代理支库业务审批、国库集中支付代理银行资格认定等方面拥有行政许可权，另外有些行政许可项目可能需要我们按照总行要求做好初审、上报等相关工作。但就像硬币有正反两面，履行行政审批的权力，也必然承担行政管理的责任。执法部门、执法人员一定要注意防范实施行政许可过程中的一些风险。比如：行政许可审核不严的风险，行政许可项目对申请人法定条件的要求很严格，在接收申请人报送材料时，绝对不能碍于面子或是忽视风险，轻易通融过关，留下风险隐患；未告知行政相对人权利的风险，对于不属于工作范围内的事项，要告诉申请人正确的申请对象；对于申请人提供资料不全的，一次性告诉申请人需要提供的资料；对于依法不予受理或不予许可的，要向申请人说明理由，并告诉他享有的权利；如果没有在规定时间内办结行政许可事项或作出相关答复，增加行政许可条件从而加重申请人负担，都可能会面临申请人的行政复议甚至行政诉讼。

二是要充分认识执法检查方面的风险。根据《中国人民银行法》规定，人民银行有权对金融机构、其他单位和个人执行有关存款准备金管理规定、执行人民币管理规定、执行有关银行间同业拆借市场及银行间债券市场管理规定、执行有关外汇管理规定、执行有关黄金管理规定、代理中国人民银行经理国库和国库经收业务、执行有关清算管理规定的行为、执行有关反洗钱规定的行为以及与中国人民银行特种贷款有关的行为九种行为进行监督检查。同时，依据《现金管理暂行条例》《征信业管理条例》《金融统计管理规定》《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》《人民币银行结算账户管理规定》等法规和规章，人民银行有权对金融机构、其他单位和个人执行现金管理规定、执行金融统计管理规定、执行征信管理规定、执行结算账户管理规定、执行货币市场管理规定、执行金融信息安全管理规定的行为等进行监督检查。

在依法履行具体的执法检查职责时，执法部门、执法人员要注意做到监督检查主体合法，特别是要注意执法职能部门不能以部门名义对外实施检查监督，应当以石家庄中心支行名义对外行使监督检查权；要做到监督检查适用依据准确，执法检查要以法律、行政法规和金融规章等作为依据，检查发现的问题要做到认定事实清楚、证据确凿、裁量适度；做到监督检查程序规范，执法检查要符合《中国人民银行执法检查程序规定》，既要确保检查监督权的实现，又要保护被检查对象的权益。

在人民银行的执法检查工作实践中（包括现场检查和非现场检查），同样也要注意一些细节和风险，比如：执法检查方式不够规范，采取非现场检查方式收集证据，通过到被检查单位暗访调查，或者直接从人民银行业务系统中提取数据，并以此作为实施行政处罚的依据，缺乏合法有效的处罚基础；现场检查缺少必要环节，一些执法检查人员认为执法检查的程序太多、过于繁琐，在现场检查过程中省略掉会谈、取证等必要环节，导致在实施行政处罚时出现违法事实认定不清、证据不充分等情况。上述这些情况都可能引起争执、纠纷，甚至引发行政复议、行政诉讼。

三是要充分认识行政处罚方面的风险。根据《行政处罚法》规定，法律、行政法规、地方性法规和行政规章（包括部门规章和地方政府规章）以外的任何规范性文件，都没有权力设定行政处罚。同时，《行政处罚法》规定了实施行政处罚的六条原则：一是行政处罚法定原则，具体包括行政处罚依据法定、行政机关职权法定和行政处罚程序法定三个方面；二是处罚与教育相结合原则；三是公正与公开原则，在实施行政处罚过程中，处罚依据、处罚事实、处罚理由、行政相对人享有的权利等都应当公开，接受监督，确保公正；四是保障相对人合法权利原则，在实施行政处罚过程中，必须要告知行政相对人依法享有的陈述、申辩、申请听证、申请行政复议和提起行政诉讼等权利，使得行政相对人可以通过这些方式来主张自己的合法权利；五是行政处罚职能分离原则，负责案件调查、检查的职能部门和组织案件听证的职能部门要分离，作出行政处罚决定的行政机关与收缴罚款的机构要分离；六是一事不再罚原则，行政机关对公民、法人和其他组织的同一个违法行为，不能给予两次以上的行政处罚。

总体来看，人民银行在实施行政处罚过程中面临的风险比较多，由此引发的行政复议、行政诉讼也比较多。实施行政处罚应该注意的第一种风险：行政处罚违反法定程序。《行政处罚法》规定，违反法定程序的行政处罚无效。目前，人民银行个别行政执法人员对执法程序重视程度不足，在具体实施行政处罚时，忽视法律规定的告知义务，没有及时告知行政相对人依法享有的权利；或者遗漏法律规定的有关环节，没有听取行政相对人的陈述、申辩；或者颠倒法律规定的程序的顺序，存在先处罚后告知、先执行后送达等现象，这些都可能会导致行政处罚行为无效。

实施行政处罚应当注意的第二种风险：行政处罚主要证据不足。行政相对人违法事实的认定，需要全面充分的、能够相互印证的证据作为支撑。在工作实践中，个别执法人员存在对原始证据收集重视程度不够，甚至仅以事实确认书定案的现象。因为事实确认书属于派生性证据，单纯依据事实确认书判定事实，如果行政相对人否认该证据的真实性或者提出相反的证据，就无法证明行政相对人的违法事实，进而出现行政处罚无效的情况。

实施行政处罚应当注意的第三种风险是：行政处罚适用法律错误。实施行政处罚时不能准确把握违法行为适用法律的效力等级；不能准确把握“法不溯及既往”的原则；适用的法律法规已经废止；对同时触犯多个法律或条款的违法行为，仅仅依据其中一个法律或条款进行处罚等等。

实施行政处罚应当注意的第四种风险是：自由裁量权行使不当。个别执法人员将法律赋予的行政处罚自由裁量权变成了任意裁量权，对于应当处罚的不处罚，可以不处罚的还处罚，应当从重处罚的从轻处罚，应当从轻或减轻处罚的未予考虑，特别是存在相同违法行为处罚幅度不同，很容易引起行政相对人的不满，甚至引发行政复议、行政诉讼。

近年来，行政机关面临的诉讼案件呈现出不断上升的态势。《法制日报》曾有关于广东省行政诉讼案件情况的一则消息：近年来广东省行政诉讼案件加速上涨，行政机关败诉率逐年提高。2012年广东省各级法院受理行政一审案件7683件，行政机关败诉率9.9%，同比分别上升4.2%和1.5%；2013年行政一审案件9079件，行政机关败诉率10.4%，同比分别上升18.2%和5.1%；2014年行政一审案件高达12677件，政府机关败诉率14.3%，同比分别上升39.6%和37%。同时，有数据显示，行政诉讼案件以行政处罚案件为主，行政机关败诉案件以行政行为存在违反法定程序问题比较突出。

四是要充分认识政府信息公开（政务公开）方面的风险。2008年5月1日《政府信息公开条例》正式实施。政府信息公开主要分为主动公开和依申请两种形式。主动公开就是要求行政机关主动将涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息，需要社会公众广泛知晓或者参与的信息，反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息，以及其他依照法律、法规和国家有关规定必须主动公开的信息，在信息形成或者变更之日起20个工作日内，通过报刊、本单位的网站等便于公众知晓的渠道、方式对外公开。依申请公开则是公民、法人或者其他组织都可以根据自身生产、生活、科研等的实际需要，依法向我们行政机关申请获取相关的政府信息。行政机关应当根据申请，依法将属于可以公开范围内的政府信息予以公开。在具体处理政府信息公开申请事项过程中，相关职能部门、工作人员应当依法、及时、稳妥地向申请人作出答复，避免出现没有明确法律依据拒绝公开相关信息、不及时向申请人作出答复等情况，从而引起行政复议，甚至引发行政诉讼。在处理政府信息公开申请过程中要注意把握以下几个方面：

首先是准确界定申请人申请公开的信息是否属于政府信息。政府信息必须满足三个条件：必须是行政机关在履行职责过程中形成的信息，必须是行政机关制作或者获取的信息，必须是行政机关以一定形式记录和保存的信息。必须注意，不是人民银行制作或者获取的信息，只能说不是人民银行的政府信息，但不能说不是政府信息，因为它可能是其他行政机关制作或者获取的信息。

其次是科学认定申请人申请公开的信息是否属于人民银行政府信息。在这方面有四个认定标准：一是主体标准。人民银行的政府信息，是以人民银行及其分支机构行政主体的名义，在实施金融管理或者服务过程中制作或者获取的信息，以人民银行党、团、工会等组织等非行政主体名义制作或获取的信息，不属于《条例》规定的政府信息范围。二是履职标准。人民银行的政府信息，是人民银行及其分支机构履行《中国人民银行法》等法律法规赋予的法定职责，对行政相对人实施监督、管理和服务过程中制作或者获取的信息，这些信息将直接影响到社会公众的利益，社会公众有知晓的权利，人民银行有披露的义务。三是确定性标准。人民银行政府信息，是人民银行特定的、具体的、现存的信息，对外提供不需要进行汇总、分析、加工，除非法律、行政法规赋予了人民银行相关职责。四是形式标准。人民银行政府信息，具有一定的外在表现形式，借助纸质、电子数据、光盘、录像带等有形载体存在。未以任何媒介固定下来的口头信息不是政府信息。

再次是严格把握人民银行的政府信息是否可以对外公开。因为涉及到国家秘密的政府信息，任何行政机关都不能公开；涉及到工作秘密的政府信息，一般不能对外公开；涉及到商业秘密和个人隐私的政府信息，原则上不能对外公开，但是如果经信息权利人同意，或者不公开会对公共利益造成重大影响，相关的信息可以对外公开。对外公开的信息必须是确定的、客观的，主观的、可变的或者是不成熟的信息不能对外公开，比如过程性信息。

目前，政府信息公开方面的行政诉讼越来越多，《法制日报》有一则信息表明：《政府信息公开条例》实施以来，“民告官”案件中有将近六成行政诉讼要求政府履行信息公开告知义务。并且在相关的案件中，行政机关对申请人提出的申请不能及时答复，或者擅自提高信息公开申请门槛等情形比较多。

通过上述的探讨交流，我们可以感受到：对于一个国家来讲，法治建设很重要；对于行政机关来讲，依法行政很重要；对于执法部门、执法人员来讲，依法履职很重要。最后，我想与大家共享习近平总书记在纪念宪法公布施行30周年纪念大会上讲的一句话：“法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施！”让我们一起行动起来，从自身做起、从基础做起，共同为石家庄中心支行依法行政工作、为中国人民银行法治央行建设、为中国社会主义法治建设做出应有的贡献！