金融风险财政化是中国处理金融风险问题的一种特殊模式，带有很强的体制转轨特征，从本质上来说，金融风险属于公共风险范畴，这就决定了金融风险财政化的客观必然性。
一、中国现阶段金融体系的各种风险
中国的金融体系可分为三个部分：金融机构体系、金融市场体系和金融监管体系。中国的金融风险也因此由三部分构成：金融机构风险、金融市场风险和金融监管风险。而金融机构风险是中国金融风险的主要内容，其中又以国有银行的不良资产为主体，因此我们主要分析国有商业银行的风险及其转化问题。当然，某些结论也同样适用于其他金融机构的风险。
（一）金融机构风险
金融机构是指从事与金融服务业有关的金融中介机构，为金融体系的一部分，金融服务业包括银行、证券、保险、信托、基金等行业，与此相对应，金融中介机构也包括银行、证券公司、保险公司、信托投资公司和基金管理公司等。
其主要的风险类型，一是市场风险。市场风险是指因市场波动而使得投资者不能获得预期收益的风险，包括价格或利率、汇率因经济原因而产生的不利波动。除股票、利率、汇率和商品价格的波动带来的不利影响外，市场风险还包括融券成本风险、股息风险和关联风险。二是信用风险。信用风险是指合同的一方不履行义务的可能性，包括贷款、掉期、期权及在结算过程中的交易对手违约带来损失的风险。金融机构签订贷款协议、场外交易合同和授信时，将面临信用风险。风险管理控制以及要求对手保持足够的抵押品、支付保证金和在合同中规定净额结算条款等程序，可以最大限度降低信用风险。三是操作风险。操作风险是指因交易或管理系统操作不当引致损失的风险，包括因公司内部失控而产生的风险。公司内部失控的表现包括，超过风险限额而未经察觉、越权交易、交易或后台部门的欺诈（包括账簿和交易记录不完整，缺乏基本的内部会计控制）、职员的不熟练以及不稳定并易于进入的电脑系统等。
1.商业银行的金融风险
一是以国有银行为主体的各类商业银行不良资产比例较高。2003年末，各类存贷款金融机构的贷款余额约为16万亿元，按中国银监会公布的当期银行业不良贷款比例19.6%计，各类存贷款金融机构的不良贷款总额约为3.2万亿元。中国的四大国有商业银行在剥离1.4万亿元不良贷款后，仍有不良贷款1.59亿元。按照五级分类口径，截至2002年底，中国建设银行不良贷款率为15.16%，中国工商银行不良贷款率为25.52%，中国银行不良贷款率为22.37%。目前国际上优秀的商业银行不良贷款率一般都在3%以下，中等商业银行也不过在5%左右。中国国有商业银行不良贷款比率已高于发生金融危机的泰国银行（7.9%）、马来西亚银行（6.4%）和印尼银行（17%）的不良贷款比重。二是资本充足率较低。巴塞尔协议要求商业银行的资本充足率不低于8%，英国《银行家》杂志2003年公布的2002年国际银行业1000家银行排名中，中国的四大国有商业银行只有中国银行资本充足率为8.15%，其他银行资本充足率较低，远低于世界银行业10.5%的平均资本充足率水平。三是资产流动性差.由于国有银行不良资产比重过大、资产负债结构不合理，其流动性较差，应付意外事件冲击的能力较弱。四是盈利水平低，经济效益差。2002年工、农、中、建各行资本回报率分别为3.7%，2.2%，7.6%，3.8%，资产回报率分别为0.14%，0.10%，0.38%，0.14%，同国际先进银行有较大差距。
此外，中国目前的11家全国性股份制商业银行中，110多家城市商业银行也同样存在资产质量和盈利状况下降、不良贷款比例高、盈利水平低、筹资能力弱等的风险。
2.政策性银行的金融风险
中国政策性银行既存在因政策性因素而导致的先天性风险，也有因经营管理不善而造成的后天性风险。其风险也主要体现在不良资产比率高、资本不足等方面。例如农发行1995年底官方确认的不良贷款率为20%，1996年农发行共发行农业政策性贷款6280亿元，其中26%被农发行确定为不良贷款，而农发行当年的资本金只有132亿元，不良资产是资本金的12.3倍。按五级贷款分类，国家开发银行1999年不良贷款比例为18.66%，2000年向信达资产管理公司剥离1000亿元不良资产后，不良贷款比率仍为8.78%。[5]
3.各类证券公司的不良资产问题
2002年5月底，118家证券公司净资产额为917亿元，各类证券公司的不良资产为460亿元，占当期净资产的50%以上。
根据中国证券业协会的统计，2003年122家证券公司的总资产为1215亿元，如果不良资产比例仍以50%计，则当年的不良资产高达600亿元。[6]
4.保险公司的金融风险
中国保险业发展很快，但极不规范。普遍存在短期行为，只考虑短期内多收钱，很少考虑未来支付；为了拉揽业务，向业务员支付高比例佣金，经营成本较高；投资渠道较窄，收益率低；缺乏风险规避手段和措施。目前部分保险公司已面临资金紧张问题。据有关人士分析，为了缓解保险公司财力紧张或平衡利差损失等问题，各类保险公司至少需要追加注资200亿—300亿元。
5.资产管理公司的潜在风险
1999年国有银行向资产管理公司剥离1.4万亿元不良资产。据统计，到2004年5月末，资产管理公司累计处置不良资产8231亿元，占收购资产的59%，累计回收现金约1087亿元，债权资产现金回收率17.4%，预计全部不良资产总体现金回收率约20%。
此外，信托业、期货、证券投资基金、农村信用社、合作基金等金融机构也有较大风险。例如，1996年底，全国农村合作基金已发行的贷款余额近6290亿元，不良贷款率为38%，2390亿元不良贷款是合作基金547.7亿元资本金的4.37倍。从整体上看，农村合作基金似乎已丧失了清偿能力。
（二）金融市场风险
金融市场风险又称系统风险，也称不可分散风险，是指由于某种因素的影响和变化，导致股市上所有股票价格的下跌，从而给股票持有人带来损失的可能性。系统风险的诱因产生在企业外部，上市公司本身无法控制它，其带来的影响面一般都比较大。
其主要特征为：一，它是由共同因素引起的，经济方面的如利率、现行汇率、通货膨胀、宏观经济政策与货币政策、能源危机、经济周期循环等；政治方面的如政权更迭、战争冲突等；社会方面的如体制变革、所有制改造等。二，它对市场上所有的股票持有者都有影响，只不过有些股票比另一些股票的敏感程度高一些而已。如基础性行业、原材料行业等，其股票的系统风险就可能更高。三，它无法通过分散投资来加以消除。由于系统风险是个别企业或行业所不能控制的，是社会、经济和政治大系统内的一些因素所造成的，它影响着绝大多数企业的运营，所以股民无论如何选择投资组合都无济于事。
1.证券市场不规范引起的资本市场风险
上市公司、证券公司和基金公司等市场主体内部治理结构不规范，违规行为时有发生，弄虚作假，过度投机，操纵股市；投资机构发展滞后，缺乏稳定规范的资金来源和融资渠道；市场的风险防范体系不健全，风险防范能力薄弱，缺乏避险工具。监管体制不规范，证券市场监管体制和监管力度不适应证券市场的要求，有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生，对证券市场干预过大。由于上述因素影响，中国证券市场价格暴涨暴跌，波动频繁，投机性强，泡沫现象严重。在企业债券市场上，相当一部分债券到期不能偿还，企业重筹资、轻还款，各种形式的乱集资活动屡禁不止，干扰了金融秩序，影响了社会安定。
2.金融市场风险的国际传导
加入世贸组织以后，中国金融市场对外开放程度不断提高，国际化进程加速，国际金融市场风险对中国金融市场传导的可能性也加大。国外金融资本参与国内金融市场，国内外金融市场利率、汇率异动，均会带来金融资本频繁流进流出，增加国内经济运行的波动性，而国内金融市场的发育程度相对较低，金融体系不成熟，相关的法律法规体系不够完善，抵御国际游资冲击的能力还有待提高。
（三）金融监管风险
金融监管风险是指在资本市场开放过程中由于金融监管水平落后或金融监管的无效性而给资本市场或整个金融体系带来的风险。
金融监管风险是指主客观原因使金融监管人员判断失误，做出的监管评价与结论偏离实际，导致领导层决策偏差或被监管单位受到不应有的经济或行政处罚，危及宏观决策和人民银行权威的可能性。主要表现为：
1.监管不到位，发现不足
金融机构因受市场环境、经济政策、产业政策、管理机制和上级考核制度变化等因素的影响，在经营策略和经营方式上发生了相应的变化。由于经济与金融密切相关，在对金融机构实施监管过程中，客观上要求监管人员根据变化了的新情况实施有效的监管，对其财务成果的真实性以及经营的合法性、合规性做出准确的分析、评价与判断。虽然近几年来实行了非现场监管，但其信息资料来源并非完全可靠，因而仍需要通过现场监管来加以补充和完善。另外受监管对象复杂程度的影响，在对其经营合规性检查中，往往需要对其企业、客户进行查证，使本已捉襟见肘的监管资源与工作量严重失衡，监管不到位、发现不足的情况时有发生，监管结论、判断、评价失真的情况也相对增多。同时，金融监管不严，在现行监管框架下，金融业过度投机、过度冒险的经营行为得不到约束和纠正，金融资产盲目扩张，有可能成为系统性金融风险爆发的根源。
2.风险成因复杂，非确定性因素多
就金融领域而言，风险的形成较为复杂，涉及范围较广。主要包括市场风险、信用风险、利率和汇率风险、政策和管理风险、犯罪风险。这些风险的形成涉及主观与客观、宏观与微观等许多方面的因素，难以预料的事件尤为突出。另外由于部分金融机构经营方略的不一致，诸如呆账准备金由上级行统一提取，集中划拨核销；利息支出按实际支付额进账，应付未付利息由上级行按统一的比例计提；利息收入按收付实现制入账，而应付未付利息按责权发生制核算；基层行实行报账制，盈亏真实性无法通过原始凭证和记录核实等问题，造成监管人员在对效益性的监管中难以做出准确的评价和判断。同时，制度性监管滞后。一方面必要的法规制度不能及时出台，使金融行为缺乏相应的“游戏规则”，另一方面已出台的法律、法规、制度得不到执行，很容易导致金融秩序紊乱。
3.原则性不强，情感因素影响突出
金融监管人员与监管对象之间的联系和其他行政监管对象相比较更为紧密，监管人员与被监管单位各部门负责人之间在心理和感情方面的认同与否，在一定程度上影响着监管结论与判断，影响着实施经济和行政处罚的尺度，存在着金融监管趋于平淡化的风险。特别是金融宏观调控部门关系不顺，审批部门、监管部门缺乏沟通协调，常常是政出多门，相互矛盾，不能形成统一有效的风险控制。中央银行缺乏应有的独立性和权威性，对国有银行等金融机构存在再贷款软约束，各种因素往往倒逼央行发行货币，从而助长了这些机构风险的扩张，加大了通货膨胀的风险。
二、金融风险在财政领域的传导途径
由于金融问题的公共性以及国有独资或控股金融机构在整个全融体系中占主导地位的现实，解决金融风险的重担自然要落到公共财政的身上。虽然解决金融问题的主要措施是财政手段，但针对不同情况，其具体方式也不相同。
（一）金融运行机制中的财政风险
金融业是一个带有显著“公共性”的行业，也可以说是国民经济中的一个公共部门，随着整个经济的不断市场化和金融化，其公共产品的色彩越来越浓。对公共财政来说，这意味着需要提供救助和保护的可能性越来越大，政府在这方面的支出责任明显增加。
1.“金融缺位”带来的财政成本
自1997年以来，工、农、中、建四大国有银行逐步完成了省分行与省会分行的合并，并大幅度削减了分支机构和经营网点，其业务不断向大城市集中。这种调整有其合理性，但客观上造成了广大农村地区的“金融缺位”。国有银行退出农村信贷市场，意味着需要其他机构来弥补，在这种情况下，给广大农村地区提供金融服务的责任部分地落在了公共财政身上。这样一来，一方面使得财政资金金融化，财政承担了金融职能，如提供农业产业化、农产品深加工所需的资金；另一方面，金融缺位使财政承担额外的成本，即除了农村公共产品成本以外的其他成本，如有偿投入资金的坏账损失。
2.金融业内控机制不健全
金融改革的滞后，从根本上制约了金融业的现代化进程。作为金融业的主体，国有银行还未能真正建立起现代金融企业的内部治理结构、内部约束和激励机制，效率低下，成本很高。具体表现在：一是成本核算意识淡薄，金融机构整体盈利水平不高。二是资源配置不合理，金融业内部资源紧缺和浪费现象并存，特别是在财务资源、人力资源、信贷资源等要素的配置方式和观念上还比较落后。三是内部管理粗放，尤其是一些基层机构，在市场营销、客户资源管理、经营决策和内控管理等方面仍然是粗放式的。金融业是一个高风险行业，内部管理失灵往往是引发金融风险，甚至破产倒闭的重要原因。有百年历史的巴林银行的倒闭，就是一个典型的案例。国有银行由于有政府的信誉做后盾，很多风险处于隐匿状态，但风险一旦暴露，就会将公共财政卷进来，造成大量的突发性支出。
3.金融机构重组的财政成本
近几年来，为了推进金融业的市场化，中国加大了金融机构重组的力度，最大限度地减轻国有金融机构由于过去政策因素造成的历史包袱。从中央到各级地方政府，都采取了积极的财政措施来帮助国有金融机构。从这几年的实际情况来看，金融机构重组的成本多数由财政来支付。在处理金融机构的关闭、破产，或者在化解金融机构的支付危机过程中，政府主要运用财政手段来救助和维护金融秩序。
4.金融资产管理公司产生的财政成本
中国从1999年起先后成立了四家资产管理公司，用于收购、管理、处置国有商业银行剥离的不良资产，最大限度地保全资产，减少损失，同时运用债权转股权、资产证券化、资产置换等市场化手段，对负债企业进行重组，推动国有企业资本结构的优化。来自银监会的数据显示，截至2005年6月末，中国四大资产管理公司共累计处置不良资产7174.2亿元，累计回收现金1484.6亿元，仅占处置不良资产的20.69%。可以看出，不良资产的回收率是很低的，其损失只能是由财政来承担。政府通过设立国有资产管理公司来处理国有商业银行的不良资产，实质上是运用财政手段来化解金融风险，只不过是采取了一种市场化的运作形式，财政实际上总是承担着最终的责任和风险。
（二）金融风险影响财政安全原因
中国金融风险是在多种因素作用下形成的，既有政府不当干预、监管乏力、宏观经济波动、转轨成本等外部因素，也有金融机构自身经营缺乏审慎性、内部管理控制薄弱等原因。根据人民银行2002年对四家国有商业银行316个二级分行的检查，发现在这些银行不良贷款的形成过程中，政策性原因占29.2%，国有企业关、停、并、转、强制性破产等原因约占14.6%，国有企业经营不善、亏损等原因约占26.8%，地方政府不适当干预占10.1%，而真正因银行自身经营管理不善形成的不良贷款约只占全部不良贷款的19.3%。可见，目前金融机构不良资产主要是因外部因素形成的，银行过多地承担财政功能起了较大作用。
（三）财政风险向金融风险的转化
在中国改革过程中，由于财政收支压力加大、资金紧张，很多项目本来应由财政来负担，只好由银行信贷资金来弥补，造成财政的“缺位”与银行的“越位”，而国有银行代替财政实行准财政活动时，往往不能按照商业化原则经营，很多政策性项目经济效益低、建设周期长，违背安全性、流动性、效益性原则，脱离市场的监督，结果必然造成信贷资产质量下降。因此，从历史的角度分析，中国现阶段国有商业银行不良资产问题是经济转轨时期公共财政资金短缺问题向银行问题的转嫁，是银行资金的财政化，其实质是公共财政风险向银行风险的转化。同时，国有银行信贷资金财政化的这种准财政行为又不反映在政府预算中，脱离了立法机构和公众的监督，增加了政府债务负担的不透明度。中国国有银行的准财政活动有多种表现形式：
1.国有银行资金转化为财政收入
中国银行呆坏账准备金制度建立较晚且比率较低，呆坏账核销审批比较严格，累积下的不良资产得不到冲销；税前成本列支范围较小，虚增了银行利润；长期对银行业实行较高的税率，使银行大部分的收入转化为财政收入，银行实现的利润中仅保留一部分发展资金，影响了自身的积累，造成中国银行资本严重不足。银行对企业发放的贷款中，也有很大一部分被企业用于上缴税收，转化为财政收入。
2.用银行贷款代替财政拨款和财政补贴
一些应由财政拨款或财政补贴的政策性支出，例如农副产品收购资金、固定资产投资、技术改造资金及外贸出口周转资金等，由于国家财力不足，财政对企业应拨付的建设资金不能及时到位，把缺口留给银行，于是专业银行办理了大量蚀本贴息的政策性信贷业务。
3.用银行贷款扶助陷入困境的国有企业
实行“拨改贷”以后，国有企业的资金由财政拨款改为银行贷款，国有银行承担了对国有企业的亏损补贴和资金支持，使国有银行的政策性贷款大量增加，由1985年的约1858亿元增加到1997年的约19862亿元。在对国有企业的流动资金贷款中，有很大一部分发挥着财政职能，如弥补企业经营亏损、支付职工养老、福利、医疗等基本保障。这些政策性贷款，银行不仅要贴息，很多还要蚀本。
4.用银行贷款支付改革、稳定成本
如银行奉政府之命，发放各种“安定团结贷款”“启动资金贷款”“清欠贷款”“救济贷款”等，实质上是银行在代财政部门或民政部门行使职能，这部分贷款绝大部分是有去无回的。
5.用于支持地方各种支出
在经济转轨时期，地方经济建设和各项公共、社会事业都亟须发展，需要大量资金。本来许多项目的资金应由财政承担，但因财政困难，只能少拿钱或不拿钱，其缺口就转由企补或银行解决。而企业本身维持正常生产的资金都很紧张，最后只得由银行承担。
（四）道德风险助长金融风险扩大
长期以来，国有企业一直存在着预算软约束的痛疾。在计划经济体制下，其资金饥渴是通过财政拨款来满足的。1985年实行“拨改贷”以后，企业由过去的“财政软约束”转化为“信贷软约束”。在预算软约束下，国有企业存在很大的道德风险，不顾风险，盲目投资，使得贷款需求大量增加。而对于国有银行，国家虽作为其出资人和所有者，但并不直接注入真实资本，而是以国家信誉为担保充作资本份额。表面看，担保代替注资减轻了公共财政的压力，但实质上预留了公共财政风险的隐患。相对于注资而言，担保不要求兑现，不存在量的界限，是个“无底洞”。担保代替注资对政府行为是一种软约束，易使政府产生一种幻觉，即只要国家信誉尚存，政府就可以继续控制国有银行实行金融支持政策。这使得政府通过国有银行进行的准财政活动不再受约束。正是这一点，为国有银行不良资产的生成在源头上创造了更多的机会。
随着经济改革的深化，在国有银行信贷自主权扩大、越来越看重自身利益的情况下，国有银行可以凭借国有产权优势（风险由国家承担）为追求自身短期收益而不顾信贷风险。这种收益和风险的不对称性引发了国有银行的道德风险问题。在不改变国有产权的情况下，国有银行的信贷行为越自主，引发道德风险的可能性就越大，相应地，就越容易滋生经营性不良资产。同时，由于政策性不良资产的存在，而且其与经营性不良资产在技术上难以区分，国有银行得以借政策性不良资产之名，行经营性不良资产之实。由此产生的不良资产不止损害金融的效率，还会危及公共财政。
在银行国有的体制下，国有银行没有控制国有企业不良债务向其转嫁的机制，也没有控制不良资产和防范金融风险的内在激励，这必然导致不良资产总量的增加，使更多的或有负债长期积累，最终形成公共财政风险。米什金指出：直接向国有企业发放贷款的国有银行不需要专长来解决使得金融市场低效运行的逆向选择和道德风险问题。在这里，米什金所指的道德风险是借款方，正如前面所指出的，贷款方即国有银行自身也存在着道德风险的问题。而且，由于国有银行的道德风险问题，导致不良资产总量的增加，最终以更多的或有负债的形式形成公共财政风险的隐患。
三、金融风险向财政风险的转化
由于金融风险向财政传导的环节较多，隐性、或有债务形式较多，对财政最终所承担的与金融风险相关的成本进行估计就比较困难。例如在中国，国有银行的准财政活动所积累的不良资产，多以或有隐性负债形式形成政府的债务负担，它的财政影响是不确定的。但可以肯定的是，一旦金融机构发生危机，隐含的或有负债将转化为政府的显性债务，最终会形成公共财政支出成本。
（一）金融风险财政化存在的问题
通过前述对金融风险财政化路径的分析，可以看出中国金融风险财政化存在如下问题：
（1）缺少风险分担机制，没有私人股东、社会公众来承担部分风险，虽然在金融机构倒闭、关闭中会有部分法人债权人承受一定损失，但这些法人债权人也基本是国有单位，最终所有风险也会传导至公共财政。
（2）在金融风险财政化过程中，主要是在不同财政负债形式之间来实现风险转移，“风险只是由左口袋转到了右口袋”，并没有最终化解。
（3）金融风险转移的环节较多，使得财政表面上承担的风险看起来并不多，因此会低估风险，难以贯彻谨慎性的财政原则。
（4）金融风险存在较多的转化形式，使得金融机构在风险处理上缺乏硬约束，缺少控制风险的压力，也比较容易产生“道德风险”。
（5）在金融风险传导过程中，关键在于控制金融风险的生成环节，这一问题不解决，金融风险还会源源不断地向财政传导。而中国到目前为止的各种金融风险财政化措施，均不能阻断金融风险的再生。这也是今后防范金融风险的重点。
（二）金融风险财政化的主要途径
这包括如下几方面的情况：
（1）股权无偿划转。为了控制混业带来的风险，1999年国家对银行、证券、信托、保险实施了“分业经营、分业管理”的体制，并将银行持有的其他金融机构的股权做了无偿划拨的处理。
（2）追加注资。如1998年3月，财政部发行特种国债约2700亿元，用来补充国有独资商业银行的资本金，以加强国有银行的抗风险能力。2004年1月，国家又动用外汇储备约450亿美元，向中国银行和中国建设银行注资。
（3）冲销呆账。例如1997年冲销了国有商业银行的呆账约300亿元，1998年冲销了400亿元。
（4）间接减征营业税。通过缩短国有商业银行应收未收利息的计收年限，以减小国有商业银行的营业税税基。
（5）成立资产管理公司，将四大国有商业银行的不良资产剥离出来。
（6）债权转股权，将对有问题金融机构的债权转化为股权，以减轻原债务人的负担，使其得以继续经营下去。
（7）中央银行再贷款。为了化解某些金融机构的支付危机，并对其重组，中央银行往往需要增加再贷款支持，而中央银行贷款损失最终由中央财政补助。
（8）地方财政的支持。在处理地方金融机构问题时，地方财政也需要提供多种形式的支持。
（9）中央财政的直接补偿和暗补。某些被关闭金融机构的外债，由中央财政负责偿还，这些外债多为应付国际金融机构的主权债务。在处理被关闭金融机构时，接手其相关资产和债务的国有商业银行，在一定期限内，可减免上交中央银行的再贷款利息。
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