民族地区社会管理的现状和特点

民族地区的社会管理创新直接关系全国和谐稳定和科学发展的大局。党中央和国务院历来重视民族地区的社会发展、社会建设和社会管理。改革开放三十多年来，民族地区与全国其他地区一样，社会发展取得了重大的进步，社会面貌发生了深刻变化。但是由于民族地区的特殊性，在新的形势下，影响民族地区社会和谐的新的复杂性因素也在不断增加，这也使得民族地区社会管理创新面临着更多问题并呈现出独有的特征。

一、民族地区社会管理的成绩

近些年，民族地区各级党委和政府从全局和战略高度出发，高度重视社会管理在民族地区经济社会发展中的重要作用，把社会管理创新作为维护民族地区稳定和发展的重要途径，从民族地区实际出发，大力创新社会管理的理念、思路、措施和方法，有力地促进了民族地区社会发展、社会稳定、社会和谐，并取得一些经验和成绩。

（一）社会管理的领导组织体系逐步健全，多元化参与格局初见雏形

民族地区的社会管理创新在坚持党委领导的前提下，各级政府都成立了社会管理创新工作领导小组和专门工作机构，确保社会管理创新工作有序开展，云南等省份的乡镇和城市社区分别成立了社会治安综合治理委员会，有效整合公安、司法、信访、综治等方面的力量和资源，在乡镇建立综治维稳中心，在建制村设立警务室、治保室、调解室、巡防队。吉林省延吉市在全市社区和村屯都建立了综治信访站、群众工作站、民生服务站，自上而下形成一套较为完整的社会管理组织体系结构。同时，各民族地区在创新社会管理的过程中，还注重扩大公众参与，充分利用各种新闻媒体，广泛深入开展社会管理创新宣传，建立社会动员机制，调动群众自我管理、自我服务的积极性，有的地区还利用市长信箱、政府热线等渠道进一步畅通民意表达渠道，加强政府与民众的沟通，为社会管理创新创造了良好的群众基础。民族地区各级社会管理创新领导机构还通过大下访、大调研等形式，深入摸排社会管理中存在的问题，制定出台了一系列的相关政策、方案和实施意见等，普遍将改善民生、构建社会矛盾纠纷预防控制化解体系、加强流动人口服务和重点人群的管理、健全社会治安重点地区排查整治机制、加强基层基础建设等作为重点，强化了民族地区社会管理创新的工作责任。总体来看，在民族地区社会管理创新过程中，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的格局初步构建，上下统一、权责清晰、目标明确、覆盖城乡和驻地的社会管理创新网络基本成形，为做好社会管理创新奠定了坚实的领导基础和组织基础。

（二）把发展作为社会管理创新的基础，群众民生问题显著改善

解决民生问题是民族地区群众期待和关注的重点，只有在加快民族地区经济社会发展的基础上进一步加大民生改善力度，才是实现民族地区社会管理创新的根本。例如，云南省文山壮族苗族自治州通过实施“工业强州”战略，工业经济得到了较快发展。2010年，全州工业增加值完成90.1亿元，比上年增长16%，在全国30个少数民族自治州中，工业增加绝对数从2009年的13位上升到2010年的11位，为创新社会管理提供强有力的支撑和保障。在此基础上，该州2013年各项社会保险参保人数达246.9万人次，全年发放城乡低保补助7.57亿元、农村“五保户”生活费2630.7万元，临时救助城乡困难群众2.6万人次、救助资金3909万元；新开工建设城镇廉租房、公租房28070套，改造农村危房27850户；新解决8.1万人脱贫问题。^[1]吉林省延吉市则通过加大民生问题投入力度，将每年新增财力的70%以上用于民生事业，先后重点实施了“就业工程”“医疗卫生工程”“社会救助工程”等社会保障工程；加快推进城建、环保等方面的基础设施建设，重点实施多项惠民利民工程，累计改造城市棚户区300多万平方米，完成39所学校校舍改造任务，基本完成农村泥草房改造，切实让民族地区群众共享改革发展成果。民族地区群众的民生得到改善了，民族地区社会管理创新才能有基础、有活力。

（三）积极开展各个层面的社会管理创新，有效化解社会矛盾

在社会管理创新中民族地区普遍以社会和谐稳定为重点，着力解决影响民族地区社会稳定的突出矛盾，增强民族地区社会和谐稳定的能力。一方面，重视社会矛盾化解，从源头上解决阻碍社会稳定的隐患。例如，云南省2011年底在全省范围内深入组织开展了“四群”（群众观点、群众路线、群众利益、群众工作）教育活动，每年从省市县各级党政机关选派五分之一的干部深入群众，通过领导蹲点、部门挂钩、干部结对、驻村入户、建立联系卡等形式，为基层和农户排忧解难，进一步密切党群干群关系。云南省楚雄市还建立了社会稳定风险评估预警机制，在重大决策出台之前，组织动员干部深入社区、居民小组、居民家中走访调查，召开座谈会，召开论证会议，对即将出台的政策进行民意征集、专家咨询、听证、合法性审查，开展社会稳定风险评估，从源头上预防和化解社会矛盾。另一方面，因地制宜，切实抓好民族地区安全稳定工作。民族地区的社会安全稳定形势更为复杂，影响也更大。针对一些民族地区“黄、赌、毒、枪、恐、黑”等犯罪活动高发的态势，民族地区政法、公安部门根据当地实际开展一系列的社会治安专项整治行动，健全和完善社会治安防控网络，有效地维护了民族地区社会稳定。例如，针对暴力恐怖犯罪的蔓延态势，新疆维吾尔自治区公安机关自2014年5月份开始在全区开展了为期1年的严打暴恐专项行动。此外，民族地区有针对性地进一步加强了民族团结教育、爱国主义教育、边防教育，如新疆开展的“爱祖国、爱新疆、爱家乡”主题教育活动；云南怒江州开展的“爱国固边教育进教堂”等活动，充分发挥了宗教人士等社会各界力量在促进民族团结、边疆稳定中的重要作用。

（四）不断拓展民族地区社会管理创新视野，促进民族地区和谐稳定

广大民族地区在社会管理创新过程中，还积极结合民族地区的社会实际，拓宽社会管理创新的领域和视野，进一步发挥了社会管理创新对社会和谐稳定的促进作用。一是组织创新。针对医患纠纷、物业管理、劳动争议、环境保护、交通事故等领域社会矛盾相对集中多发的特点，云南省丽江市着力推进专业调解机构建设。以医患纠纷调解为例，该市组织市卫生局、公安局、司法局、医学会等单位联合成立了丽江市医疗纠纷调解委员会，设首席调解员3名，聘请全市63个乡镇司法所长以及相关专家、律师、检察官、公证员为兼职调解员，建立调解名册，供当事人选择，并在重点医院设立调解室，及时化解医患纠纷43起。^[2]二是内容创新。各个民族地区注意结合区域实际，从内容上拓展社会管理创新的内涵。例如，云南省大理白族自治州弥渡县提出着力从全面建设服务型政府、提高执法公信力、强化特殊群体管理、促进非公有制经济组织和新社会组织健康发展、创新虚拟社会管理方式等十个方面进行社会管理创新。三是载体创新。针对手机、电脑等社会化媒体在民族地区日益普及的趋势，云南省楚雄市探索强化虚拟社会管理创新，创办了市长信箱，打造政民互动网上通道，广泛听取群众意见，及时解决群众反映的问题，设立网上信访、民声民意、留言板、便民热线、网上调查、意见征集等互动内容，充分调动少数民族群众的参与积极性。^[3]

此外，在社会管理创新的过程中，突出民族传统文化特色，将民族传统文化资源开发、增加当地群众收入与提升群众思想文化素质相结合，也是很多民族地区社会管理创新的重要经验。例如，近年来，云南旅游品牌的兴起，就是将云南民族地区自然旅游资源开发、少数民族人文传统传承和少数民族地区发展有机结合的成功范例，在这个过程中，民族文化发挥了重要作用，达到了以文化吸引人、塑造人、鼓舞人、教育人、发展人的目标，也促进了社会管理创新的发展。

二、民族地区社会管理的问题

民族地区往往多是边疆地区、贫困地区、山区牧区、多宗教地区，加之民族地区本身处于社会转型、经济转轨深入发展的阶段，社会经济结构的变革、利益格局的调整、思想观念的嬗变、利益矛盾凸显，与不时发生的各种突发性事件相互交织，使得民族地区的社会管理创新面临着很多问题。

（一）民族地区经济发展水平低，城乡差距拉大，社会管理的经济基础薄弱

改革开放以来，伴随着社会主义市场经济的发展和国家优惠扶持政策，民族地区工业化、城镇化水平不断提高，总体经济实力和基础设施建设水平有了很大的提升，少数民族群众的生活水平也得到较大改善。但是，由于民族地区历史、自然等多种因素的综合影响，与国内发达地区相比，民族地区经济社会发展步伐仍旧缓慢，落后的面貌和低水平的发展总体上没有根本改变，并且与发达地区的差距仍在拉大。例如，尽管“十一五”时期，广西、宁夏、新疆、西藏和内蒙古五个自治区的年均经济增速都在15%以上，但是从2010年度的人均GDP来看，除了内蒙古外，其余4个自治区分别比全国平均水平（29478元）低3626元（宁夏）、4728元（新疆）、9061元（广西）、12429元（西藏）。^[4]由此可见，民族地区尽管经济增长较快，但是由于经济总量偏小，与全国平均水平的差距呈现出扩大趋势，宁夏、新疆、西藏等部分地区尤其明显。同时，民族地区自身发展也不平衡，城乡差距更为明显。受惠于西部大开发政策的支持，民族地区的城市化水平不断提高，城市的基础设施、市容市貌、教育医疗等各项事业取得较大的发展，一些民族地区的省会城市和中心城市已然成为经济社会繁荣的现代化都市。但是，与城市相比，地处偏僻、自然条件恶劣等原因，使得广大民族地区的农村经济社会发展更为缓慢，社会公共产品供给不足，与城市的差距日益拉大。例如，统计数据表明，我国5个民族自治区的城乡收入差距的比值均大于2，其中宁夏近年来城乡收入差距扩大趋势明显。新疆、内蒙古处于高差别水平的平稳态势，西藏、广西则处于更高水平的波动平稳态势。^[5]社会管理领域的很多问题是在经济发展到一定阶段的必然现象。东部地区作为先发展起来的地区，社会问题的出现要早于和多于西部地区，但是，由于东部地区，特别是沿海地区相对发达，政府的财力相对雄厚，各级政府能够拿出足够的人力、财力和物力来解决社会问题。这种态势对民族地区的社会管理形成了一定的外在压力和示范效应。民族地区经济发展水平相对滞后，政府力量有限，在社会管理上投入力度也有限，在很大程度上会影响社会管理的效果。

（二）民族地区社会利益矛盾不断增多，社会管理难度较大

民族地区的改革发展进入到新的阶段后，社会成员之间也出现利益分化，社会利益矛盾呈现多发态势。第一，民族地区的经济结构与社会结构之间脱节造成社会成员之间的利益分化。例如，调查显示，民族地区的第一产业在GDP中的比重虽然下降到9%~19%，但仍占就业人口的40%多，而少数民族群众大多居住在边远落后的农村地区，大多数在第一产业部门内就业，这就造成民族地区的部分群众，特别是农民未能从地方整体经济发展中获得更多的利益，发展的成果没有得到共享，有些发展甚至损害了群众利益，贫富差距拉大，由此引发了一系列冲突。例如，2008年云南省孟连县的“7·19”事件，表面上看是警民冲突，实际上是橡胶种植户与橡胶企业之间长期的经济纠纷而引发的一起严重群体性事件。第二，随着民族地区城市、工业和交通的发展，民族地区也出现了大量的由征地、拆迁、矿产资源开发和林权改革等引发的利益矛盾。例如，由中国三峡总公司修建的向家坝水电站，由于补偿标准过低，影响民族地区农民的生存发展和教育。随着电站建设展开，地方政府在强调“政策不改，移民必搬，电站必建”的方针下，移民与政府的矛盾一直存在，最终引发2011年3月27日的云南绥江县万名移民堵路抗争事件。民族地区的这种由征地、拆迁等引发的社会矛盾与其他地区的同类事件既有相同点，也有特殊性，特殊性体现在它具有多种矛盾的关联性和较强的地区蔓延性。不能简单地以传统的利益冲突加以对待，应该以解决利益为核心，同时高度重视并防范由此诱发危及民族团结和民族地区社会稳定的问题。^[6]

（三）民族地区社会稳定问题突出，社会管理面临的形势复杂

近几年来，民族地区不断创新社会治安治理体系，筑牢社会治安防线，民族地区总体上保持了安全稳定的局面。但是，由于民族地区文化多元、人口构成复杂、地理位置较为偏远等原因，民族地区的社会治安和社会稳定一直面临很大的压力。一方面，民族地区的社会治安形势依然严峻。有的民族地区聚众赌博、吸毒贩毒、非法传销、跨境犯罪等治安案件、刑事案件高发多发，人民群众的公共安全感不高；另一方面，一些极端分子、恐怖分子和分裂势力利用民族地区地处边境、宗教传统浓厚的特点长期从事宗教渗透和分裂恐怖活动。有些境外敌对势力和民族分裂分子经常打着慈善扶贫等名义进行宗教渗透，宣扬极端思想、散布民族分裂言论，甚至出资鼓动边民外迁、与边境地区基层政府对抗，有的甚至公然制造恐怖事件并企图向内地渗透，这给我国的民族团结和边疆治理带来了严重的挑战。

（四）民族地区社会管理行政化色彩浓厚，手段单一，人才缺乏

党的十八大报告提出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。但是就发展滞后的一些民族地区来说，这种格局尚未形成，地方党委和政府仍然是社会管理的唯一主体。由于地方政府在社会管理中的越位、错位和缺位，本应该由事业单位、社会组织管理的领域，政府却越俎代庖，最终导致社会管理的成本很高但效率却不高，群众也不买账、不满意，很多矛盾最终聚集到政府身上，造成一些民族地区党群关系、干群关系紧张。即使政府在社会管理中占据主导，但对于民族地区的基层政府来说，最熟悉和最有效的管理手段就是行政手段。行政手段的单一性和局限性是显而易见的，强制性的管理模式经常导致法律和政策执行难，也容易引发少数民族群众的不满，进而导致其思想误区。社会管理是高度科学性和艺术性相结合的事业，需要社会管理工作者很高的素质与能力。但是目前的我国的社会管理专业人才主要集中于东部地区的城市，民族地区的条件和政策对高素质的社会管理人才和大学毕业生吸引力不足，很难留住人才。现有的社会管理人员主要是党政机关部门的干部，他们中的部分同志对社会管理重要性还认识不足、缺乏社会管理的经验和技能，与少数民族群众的沟通不够，社会管理的工作效果难以尽如人意。