批判理论模式

批判理论模式一段时间内在公共行政理论中不被重视。登哈特(Denhardt， 1981a)提出要增加公共行政领域中对批判理论的应用。怀特(White， 1986)把批判理论看作是传统实证主义研究的一种替代选择，另外还有几位著述者也在他们的研究中运用到批判理论的多种形式。尽管如此，批判理论在更大范围的公共行政理论研究中仍然处于次要位置。

批判理论“以黑格尔的哲学理论、尤其是以黑格尔关于历史的观点(认为历史是理性以及理性所蕴涵的自由的展现)为依据”(Denhardt， 1981a， p.629)，试图“显示社会是怎样的，以揭开其实质和运行模式的面纱，并且通过深层的社会变革为人类解放而奠定基础”(Burrell&Morgan， 1979， p.284)。批判理论家想象中的社会已经伴随着现代城市工业社会出现，并且由大型的韦伯式的公共和私有的官僚体制所掌控。这一社会构建在一种市场模型之上，这种市场模型又体现在一种技术性的消费主义体系中的个人效用最大化的公民身上(Macpherson， 1977， pp.77-82)。

该体系的发展，受到了科技应用以及处理社会、经济和政治生活问题的“目的理性”(purposive-rational)方式的推进。这种目的理性“扩展到正确的战略选择、技术的恰当运用、以及系统的有效建立”(Habermas， 1970， p.82)，去除了个人对社会生活选择的考虑，而代之以一种“单向度的”意识形态。在这种意识形态中，“社会的政治需要成为个人的需求和渴望，其满足度促进了商业和国民的发展，并且所有这些看来都是理性(Reason)的完美体现”(Marcuse， 1964， p. ix)。

在批判理论家们看来，这种情况中存在的问题在于，“由于它的结构原因，目的理性行为成为控制的执行”(Habermas， 1970，p.82)，而它本身就是一种控制形式。由于基于大规模生产、消费以及有物质保障的幸福生活的意识形态日益普遍，人们已经不能对他们所处的环境进行批判性的评估，也无法思考改变生活方式的替代选择。虽然他们努力顺应并达到上述期望，但他们仍然处于一种“含糊不清的隐忧、举棋不定的不满、非理性的行为方式等状况之下——简而言之，这是一种人们尚未承认是什么的一种窘迫和令人不快的境况”(Geuss， 1981， p.81)。

这种尚未达到自觉意识层面的浅层欢乐和深层隐忧的困境，是一种人们称之为“错觉”(false consciousness)的虚幻状态。作为一种补救，批判理论提倡通过给予公众所需要的、能使他们作出自己选择的知识，采取这样的政治行动：人们在这些政治行动中可以跳出他们的错觉。这种人们所渴望的“最终状态是，各种机构都摆脱了错觉——他们消除了无知……(并且)得到了解放”(Geuss， 1981， p.58)。人们拒绝获得解放，是因为对他们目前状况的了解使他们的安全感受到威胁，同时许多人不相信他们生活在一个由经济精英维系的物质满足和精神匮乏的状态之下。在批判理论家看来，大多数人：

受到广告传媒持续的狂轰乱炸，以展示他们是何等优越、以及他们是何等幸运地拥有他们现有的一切。他们受到训练，将加速消费强调为他们不可避免的生活方式。并且，他们总是被告诫不要草率地处理财产，因为这样的行为会毁掉他们的工作以及他们的消费潜力。一群激进民众决意在其中进行锐意改革的这种情境不大可能出现。(Scott&Hart， 1979， p.219)

不同于许多公共行政理论著作中所写的那样，批判理论模式明确承认，在公共行政实践生态中存在着固有的政治制约。在批判性理论家的社会中，行政人员受雇于那些掌握了或者表现为掌握了权力的人——那些人通过对市场的控制获得这些权力。虽然资本主义政治体系的民主属性在一定程度上允许公众参与政策过程，但建立在权力和财富之上的精英控制的现实仍然是不可避免的。因为公众没有意识到目的理性的占据了统治地位，所以他们也就无法有效地参与公共治理，也不能置身事外地对变革需求加以评价。

在合法性模式中，专业的公共管理者成为重大变革的焦点(例如在“社会公平”的目标下重新分配财富)。与合法性模式相比，批判理论的目标就是要创造条件，使得充分自觉的公众能够实施变革。在这些条件下，公共管理者不用大费力气地去获得更多的权力、自治和承认。相反，他们把决策的知识和权力让渡给受那些决策影响的人们。然而矛盾的是，这种对决策知识和权力的让渡，被认为更能使管理者作出更合意的决策，而不是增加专家控制的可能性。

对管理者来说，这种行为要冒两种方式的风险：其一，专家可能因为激起政治家所厌恶的政治倾向而被处罚或被解雇；其二，公众一旦获得解放，他们所选择的政策可能就不合管理者的喜好了。公共管理者所秉持的关于更美好未来的想象，并不是整体化的，也不是一般公众所期待的那样——不论他们是受迷惑的还是已获解放。对批判理论家或管理者来说，倡导一种特定的未来理念，与解放的意图是相对立的。当人们完全知晓他们能够获得替代选择时，这一理念允许人们作出他们自己的选择。在这种情况下，正如特里·库珀(1991， p.167)所说的那样，公众管理者“对支持人民主权负有责任，同时也有责任使他们能够获得特定的技术和知识”。

我们应当通过评估批判理论模式对公民行政的效用加以检验。本章前面的引言部分介绍了批判理论模式的两个前提：第一个前提是，政治结构为精英控制留有余地；第二个前提是，通过在公共政策的制定中知识和能力的再分配，公民之间、公民与公共管理者之间的话语能够改变这种结构。在接下来的部分中，我们将以地方社区作为分析的单元，来探讨精英控制的实质。