马克斯·韦伯认为人类社会中有三种权威，即传统型权威、超凡魅力型权威和理性型权威（法理型权威）。简单地说，传统型权威是指建立在古老传统和惯例的神圣性之上的权威，比如通过王位继承获得的权威和服从，等等；超凡魅力型权威是指个人凭借超人的才能、杰出的品格、英雄主义及其创立的典范、信仰而拥有的权威；理性型权威是指建立在对理性、法律及官僚体制和法定授权的信任、服从之上的权威。[7]
地方公共治理中，政府作为法理型权威固然能够治理地方事务，但也必然要依赖地方精英。随着市场在资源配置中起的作用越来越大，地方政府和村寨集体的作用出现了一定程度的弱化。市场经济中个体获得的发展机会越来越多，于是经济能人在市场刺激下产生了。当地方利益与国家利益发生冲突时，基层干部或服从上级安排或阳奉阴违，无法与上级站在平等地位对谈，而地方精英则有可能利用个人声望和人脉关系与政府斡旋。地方精英既能代表民众意愿，又能正确表达民众的意愿，以及帮助民众捍卫权利，他们必然是行政协商中不可或缺的人士。
例如，天津宝坻区周良庄村就村里土地流转的问题，村干部和村民代表们通过召开民主协商议事会的形式热烈讨论。当天，包括村级事务助理、村“两委”成员、村民代表、村“五老”理事会成员、理财小组组长、群众代表在内的…30…人出席了会议，大家公开讨论，有什么想法和疑虑都摆上桌面，掏心窝子说意见、提建议。“除了这些固定成员，只要是本村…18…周岁以上村民都可以参加。要是有需要，区直职能部门、街镇相关人员和村级组织以外与协商事项有关的组织代表也能参加，现场进行监督指导。”村主任说。[8]在协商中，“五老”理事会和村民代表大多能够发挥较为重要的作用。
“当我们把人类的社会生活形式作为适应的体系来考察时，如果按三方面来划分这个整体体系，会为我们的分析带来很多益处。首先，社会生活会为了适应自然环境而进行调整，这种调整的方式，如果我们愿意的话可以称之为生态适应。其次，存在一种维系有序社会生活的制度安排，因此，斯宾塞所说的合作、限制或调和冲突才能实现，对这种方式如果我们愿意的话，可以称其为制度适应层面。第三，存在一种社会过程，通过此过程，人们可以获得适应社会生活的习惯和智力特征，并能够使其参与到社会活动中，如果我们愿意的话可以称其为文化适应。这种定义与前文中把文化传统看做一种过程的定义是类似的。我们必须强调的是，我们只是为了在考察适应体系是便于进行分析和比较才分析这些层面，这些适应模式只是整体适应体系的三个不同方面而已。”[9]
民众不断参与行政协商，并在协商中成长，也是一种文化适应。“哈贝马斯的主体间哲学告诉我们，每个人都应该是协商的平等参与主体，因此应当具备理性地参与协商过程的能力。公民不仅应有表达自己的偏好和倾听、尊重他人偏好能力，更应该具有对自己偏好进行反思的能力，这都要依靠参与型的政治文化。如果公民的参与能力不均衡，必然会有一部分公民因处于‘政治贫困’状态，无法参与关于他们利益的有效协商而成为‘沉默的大多数’，更不用说去影响公共决策，这种情况下形成的决策就不一定是符合人民根本利益的。可见，要建设稳固的社会主义民主政治，真正实现人民当家作主，必然要训练公民政治参与的技巧和能力，鼓励公民更充分参与各个层次的公共事务，扎根于公共精神和良好政治文化的民主才能实现巩固。”[10]
在现实社会生活中，作为公民社会基本构成单元的农村或城市社区是微观的，而农村村民委员会、城市居民委员会、企业职工代表大会和行业协会等基层自治组织则是公民社会公共生活的基本组织形式。这些自治组织在以其成员直接参与公共事项决策为主要组织活动方式时，具有直接民主的特征，而且具有被代表的人数少、能够非常便捷地获得被代表者的意见、被代表者也能够对其代表实施有效监督等优点。这些优点能够很好地保证公共决策的合理性和有效性，应当重视发挥这些自治组织的积极功能。在具体决策过程中，应丰富基层协商民主的实现形式，充分发挥基层自治组织的功能与作用，扩展公民政治参与空间和利益表达渠道。在治理实践中，应借鉴和推广浙江温岭的“民主恳谈会”等基层民主协商的实现形式，重视互联网在推进基层协商民主建设中的积极作用，大力推进基层自治组织的民主管理、民主决策、民主监督，充分发挥村民委员会、城市居民委员会等组织的谈判协商职能，并为不同的利益群体的利益沟通与协调提供便捷和有效的平台。
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