从封闭转向开放的政策问题建构权

尽管公共政策的出现是晚近的事情，但在中世纪，政策已经开始成为一种得到广泛应用的社会治理工具。梳理政策发展的历史可以看到，政策问题建构权的演进展示了人类社会治理发展的过程。在近代之前的等级社会中，政策问题建构权是身份精英群体所享有的一种特权，只是当人类进入了工业化进程后，政策问题建构权才开始逐渐地褪去特权色彩，进入了持续扩大化的进程，转变为公民的一项权利。

政策问题建构权的扩大化是与权利观念的生成联系在一起的，特别是普选权的确立，为政策问题建构权的扩大化提供了政治上的支持，普选权以及在普选权基础上建构起来的代议制为政策问题建构提供了一个基本框架。在某种意义上，可以作出这样的理论推断：人民的普选权也就是它的政策问题建构权，所谓“人民主权”、“民主治理”等，都无非是说人民有权提出政策建议并将这些建议转化为政策，从而实现对社会（实质上是对自我）的治理。普选权从理论上确立了人民的政策问题建构权，但在这里，政策问题建构权是一项权利。然而，人民或公民是无法直接应用这项权利的，以至于必须将这项权利转交给由他们选举出来的“代表”。在这个转交过程中发生了神秘的变化，作为一项权利的政策问题建构权在代表手中却像变魔术一样变成了权力。所以，实际运行中的政策问题建构权是一种权力。

当政策问题建构权被移交给了代表后，普选权与实际运行的政策问题建构权之间出现了分离。那就是，代表行使政策问题建构权，而人民则行使普选权。尽管这种分离是近代以来的客观历史事实，但是，由于普选权的存在，稳定地把政策问题建构权引向了持续扩大化的方向。可以说，近代以来政策问题建构权扩大化的历史也就是社会治理不断地走向开放的历史，不过，这一历史进程又不断地受到社会治理科学化追求的干扰。特别是在20世纪，政策问题建构权在得到了官僚制的支持后而更多地落入专业人员的手中，各种各样封闭性的专业群体掌握甚至控制了政策问题建构权。这是与政策问题建构权扩大化的趋势背道而行的另一种现象。对这一历史演进过程的概括，可以提炼出这样两个问题：其一，谁有权制定政策？其二，政策为谁而制定？在政策成为社会治理的基本工具的条件下，这两个问题显然是社会治理必须回答的最为根本的问题。

在现代语境中，人们给予更多关注的往往是制定政策的方式方法，即关注政策过程的科学性。我们认为，如果不从根本上解决上述两个问题的话，对政策科学性的关注可能是没有什么意义的。在回答“谁有权制定政策”和“政策为谁而制定”的问题时，自然而然地把我们吸引到了对政策问题建构权的关注上来了，即谁有权把社会问题确认为政策问题。在对这一问题的思考中，我们需要考察政策问题建构史，需要从政策问题建构权的演进中去回答现实政策过程中的各种各样的问题。一旦我们考察政策问题建构史，就会发现，欧洲中世纪是可以作为源头来认识的。我们知道，欧洲中世纪与中国封建社会有所不同，它不是基于“圣旨”而开展治理，而是发展出了某种可以让人联想到现代政策的因素。所以，我们从欧洲中世纪开始梳理政策问题建构权的历史在学术上是能够成立的。正是这一原因，我们一再地从中世纪后期开始我们关于每一个具体话题的叙事。

前述一再强调，在中世纪的神权国家中，政策问题建构权是掌握在教会手中的，教会不仅通过宗教而且也通过神权国家体系对政策的实施而实现对整个社会的控制。在政教分离的过程中，产生了绝对国家，使王国的政策过程脱离了教会的控制，国王成了政策问题建构的主宰者。结果，一切政策问题建构都从国王的利益出发和以国王的利益为转移。即使出现了等级会议等议事机构，也是受到国王控制的。包括会议的准备与组织，议程的安排，贵族请愿书的处理，拟定法规草案等，都牢牢地控制在国王及其“代理人”的手中。也就是说，在等级制的条件下，身份决定了人们能否拥有政策问题建构权。这意味着政策问题建构权是一种特权。

由于等级身份具有封闭性的特征，因而政策问题建构权也是一种封闭性的特权，是由封闭的身份精英所掌管的权力，而广大的非特权等级则与政策问题建构无缘。尽管政策问题建构权从教会向世俗国王的转移并没有改变治理体系的结构，但拥有政策问题建构权这种特权的人的形象则大不相同了。因为，当教会掌握着政策问题建构权的时候，是代表神的旨意去行使政策问题建构权的，而国王却没有神的光环，国王是世俗的首领，是人的形象。对于学术研究而言，这一点也许并不重要，但在实际历史进程中，却肯定是非常重要的经验事实。因而，基于这种经验事实，我们可以想象，当政策问题建构权掌握在人的手中时，尽管依然是一种特权，却缺失了神圣性，从而使怀疑甚至觊觎这种特权的心理因素得以滋生。而且，一旦客观条件具备，就会转化为一种要求，即要求国王以及身份精英放弃对政策问题建构权的垄断。事实上，这种要求的实现是用几个世纪的脚步踏出的一条道路，是从中世纪走向近代的社会发展和变革的整个进程。

在12、13世纪，英国工商业出现了新的发展，家庭手工业在英国的东南部地区已初具规模，英国西南部地区则出现了新兴采矿业和冶金业，内外贸易都迅速地发展了起来。工商业发展带来了城市的繁荣，城市规模迅速扩大，新兴城市也不断地涌现出来。到了13世纪中叶，英国已经拥有了100多个城市。城市和商品经济的发展给农村庄园经济造成巨大冲击，封建经济关系显露出衰落的征兆。城市市民主要由从事手工业和商业的人构成，伴随着商品经济的发展，市民阶层的队伍不断壮大，而且有了一定的经济基础，成为国家税收的主要来源。此时，由农村骑士和城市市民组成的“平民”也萌生了参与政治生活的要求，而国王也看到了他们的财富累积，开始采取一定的方式将他们吸纳到政治生活过程中来。因此，新崛起的平民阶层获取了一些影响政策过程的机会，可以在政策问题建构中表达他们的意愿。在某种意义上，这可以视为对特权阶层所构成的封闭体系造成的挑战，使得原先作为特权的政策问题建构权被稀释，展现出某种虽然模糊却有着广阔发展前景的走向社会平等和自由的趋势。事实上，国王已经开始越来越多地使用平民代表，通过平民代表去获取与政策问题相关的信息。

到亨利二世时期，“代表制”方法的运用从司法领域扩大到了财政税收领域。“当征收非封建性赋税时，通常由各郡选出数名‘公正可靠’的骑士，组成陪审团，对居民土地财产进行估价，确定税额，并监督税款的征收。1213年，约翰国王曾召集各郡骑士代表参加牛津大会议，‘与国王共商国家防务’，这是迄今所知地方平民代表参加中央政治活动的最早记载。”^[1]到了亨利三世时期，使用地方代表征税已经成为一种惯例。“1220年的土地税、1225年的1/15财产税、1232年的1/40财产税、1237年的1/30财产税都是由骑士代表确定税额并负责收集的。”^[2]除此之外，召集城市代表参与会议的事例也时有发生。比如，1225年，亨利三世召集沿海各城市代表“商讨国防及反对国王敌人问题”；1235年，再次召集沿海各城市和拉伊、温切尔西两个古老城市的代表“与国王一起讨论王国事务”^[3]。13世纪中期，把平民代表吸收进议会的做法逐渐地走向制度化的方向，因而，政策问题建构过程也出现了打破封闭而走向开放的特征，即政策问题建构权呈现出了扩大化的趋势。在这一过程中，1253年的贵族叛乱应当说是值得一提的事件。因为，正是这次事件引发了国王对平民参与议会的重视。当时，在加斯科尼发生了贵族叛乱，亨利三世率军前往镇压，但这涉及军费增拨的问题，因而需要扩大税收范围以及增加税赋额度。然而，自13世纪初起，“税收应得到纳税人同意”的思想已经传播开来，这一思想引发的直接后果就是拒绝纳税的事不断发生。为了应对这一问题，国王希望通过召开议会寻求对策。在议会的准备过程中，王后和康沃尔伯爵统治下的各郡被要求选派两名骑士代表参加议会扩大会议，而且，两名骑士代表都应通过选举产生，并能够代表郡内的所有居民。这就是议会产生和发展过程中的一个标志性事件。

不过，在此后的一段时间内，议会的参与者还是以大贵族为主，并没有形成骑士代表必须与会的制度。不过，它毕竟开了平民参与会议的先河。1265年的“西门国会”进一步显示出平民代表参与会议的做法得到了巩固。因为，这次会议从每个郡召集了两名骑士代表，并第一次从各城市召集了两名市民代表，从而标志着城市市民开始进入政治生活。当然，只是到了14世纪初，平民代表参与会议才真正显现出制度化的特征。1325年以后，“无平民代表即可召开议会的时代最终结束”^[4]，平民代表开始成为议会不可缺少的组成部分，政策问题建构权向平民代表开放从此成为一项规则，政策过程被特权阶层所垄断的历史因此而出现了实质性的松动。

到1377年，议会正式分为上院与下院，贵族与平民分开议事。1322年的约克法规首次明确确定政策与法的制定在议会中进行，议会的立法权因此而得到了确认。最初，下院是作为民情的表达机构出现的，以请愿方式介入政策问题建构。但是，请愿权的行使具有很大的局限性，因为请愿书对国王没有任何法律约束力，国王完全根据自己的判断而决定同意或拒绝。因而，在政策制定过程中，对请愿书进行随意增删、篡改的情况经常出现。在这种情况下，下院为了维护平民利益，或者说为了获得立法动议权，开展了长期斗争，直到15世纪中叶，才以下院可以通过立法议案（bill）的方式行使政策问题建构权。与之前的请愿方式不同，除经提出者同意，其他人不得对立法议案作出实质性的改动。这样一来，下院的立法动议权获得了较大程度的保障。不过，就这段历史来看，虽然平民在政策问题建构中的影响力不断扩大，但国王所拥有的立法否决权却一直未受触动。所以，政策问题建构权依然是掌握在国王手中的。

到都铎王朝时期，议会成为国家的最高权力机构，经历过宗教改革，也确立起了世俗权力的“绝对”地位。更为重要的是，国王与议会的关系也逐渐发生变化，开始由“国王和议会”转变成为“国王在议会中”。这就是所谓议会主权的确立。此时，议会两院的构成成分以及地位也都发生了新的变化，议会制度开始呈现出了一些现代特征。总的说来，在这一阶段，上院的总体规模变化不大，但教会贵族和世俗贵族的比例则发生了变化。亨利七世时，教会贵族占上院多数，共49人，世俗贵族仅29人。宗教改革后，修道院被解散，31个大修道院长退出上院，亨利七世和亨利八世又册封了42名新贵族，从而使世俗贵族在上院中的人数扩大了一倍多。到都铎末期，世俗贵族达到59人，成为上院的多数。教会贵族则减为26人，因而处于一种从属的地位。^[5]除此之外，到1536年，正如莱尔男爵所宣称的：“每个世俗贵族都应当收到议会召集令状，这是制度。”^[6]至此，不仅所有的贵族都被视为上院的成员，而且其出席权必须得到尊重。至于他们是否与会，以他们自己的兴趣而定，却不能不在召集会议时不知会他们。这种情况不仅反映了政策问题建构权上教俗关系的变化，也同时反映了政策问题建构权成了贵族阶层中的每一位贵族都必须享有的特权，国王不能完全根据自己的喜好而决定让哪一位贵族或不让哪一位贵族出席会议。

与此同时，下院的变化更加明确地反映了政策问题建构权扩大的情况。在都铎王朝时期，下院人数增加了60%，由亨利七世时的296人增加到伊丽莎白女王时期的467人。这一方面是由于都铎王朝增设了大批议会城市，总计达134个，由此导致议员人数的增加。另一方面是因为开辟了部分新的选区，如威尔士被分成12个郡，获得23个席位。^[7]王室领地蒙默斯和切斯特先后被定为单独的选区，位于法国的国王领地加莱也一度被允许选派议员。这样，都铎时期国王辖下的几乎所有地区在下院中均有自己的代表，尽管代表权是极不平等的。就下院的构成成分来看，除了乡绅和市民代表外，下院中还有一部分是政府官员和普通法律师。这两部分人虽然数量不多（各为50—60人），但能力颇大。政府官员是国王的代言人，在下院居领导地位，他们经常提名议长人选、解释王国政策、引导下院辩论，使之达成有利于国王的决定。普通法律师则精通法律和议会规则，在安排议程、起草法案、维护下院特权等方面发挥着重要作用。

1688年“光荣革命”后，下院的地位进一步提升，王权逐渐衰落，政策问题建构权基本上从国王转移到了下院代表手中。议会的组成成分也继续向多元化的方向发展，总体趋势是工商业代表逐渐取代贵族在下院中的主导地位。到1832年，下院中的土地所有者代表是489人，金融、工商界代表是248人。到1865年，土地所有者代表降为436人，而金融、工商业代表则上升为545人。此后，土地所有者代表所占的比例进一步下降。到1900年，土地所有者代表仅占下院总数的23%，而金融、工商业代表则上升到77%。^[8]这些数字上的变化向我们证明，政策问题建构权在一个漫长的历史过程中一步步地走向了扩大化的方向，也就是逐渐地走向了开放。尽管从封闭到开放是一个艰难的过程，但每前进一步都显现出走向开放的坚定脚步。也就是说，政策问题建构权沿着从教会向世俗政权、再到贵族、土地所有者、继而骑士和市民方向持续扩大。

总之，在欧洲从中世纪向近代社会的转型过程中，政策问题建构权走过了这样一个历程：从一种被教权垄断的权力转变成为世俗王权垄断的权力，并在世俗化的过程中向贵族阶层扩散，进而逐步地向平民阶层扩散。到了中世纪后期，平民的性质也发生了变化，开始由骑士、市民转变成工商业者和新兴资产阶级。当这些新的社会因素在议会中占据了优势地位后，议会的性质也发生了根本性的变化，从而使政策问题建构权在整体上获得了新的性质。欧洲经历了这样一个过程，在其他地区，只要社会治理使用了政策工具，也大致会经历过相似的历程。虽然在每一个地区走完这段历程所花费的时间大不相同，但政策问题建构权的扩大化以及社会治理体系从封闭到开放的转化，都有着相同的轨迹。即使在这一进程中存在着各种各样的阻力，而其趋势则是不变的。