行政部门获得政策问题建构权的过程

在社会治理的视野中，民主的实质体现在政策问题建构权的分配和行使之中。这说明，由谁来掌握政策问题建构权是判断社会治理是否属于民主治理的一个重要标准。就现代社会治理体系而言，我们从中看到的基本上是这样几个构成要素，那就是公众、政党、利益集团、立法部门、司法部门、行政部门等。一般说来，在对政策问题建构权的争夺中，司法部门显然是被排除在外的，而其他各构成要素之间却一直处于政策问题建构权的争夺之中。从近代以来社会治理的发展史看，社会治理体系虽然一直运行在民主的框架中（至少人们是这样认为的），但政策问题建构权却处在变动之中，即不断地从一处转移到另一处。不同时期以及不同国家的社会治理之所以具有不同的特征，在一定程度上，是由于政策问题建构权的分布不同而造成的。

总体看来，根据民主的原则，政策问题建构权在理论上是归属于公众的，而在其实际运行中，公众所分享的仅仅是一种表达权。也就是说，公众只能通过其代表掌握政策问题建构权，而公众的代表所掌握的这一权力又层层汇聚到了立法部门。从政策问题建构权的演进史看，直到19世纪中期为止，基本上都是掌握在立法部门手中的。不过，也正是自这个时期开始，社会治理体系呈现出了迅速分化的态势，各部门间的界限变得越来越清晰，专业化程度迅速提升，政策问题建构权在各部门间水平移动的情况也变得越来越频繁。有的时候，政策问题建构权的运行甚至表现出了反民主的状况。

在20世纪的前半期，行政部门夺取了大量的政策问题建构权，人们经常谈论的所谓行政权的扩张就主要体现为行政部门掌握了政策问题建构权。正是政策问题建构权向行政部门的转移，造就了一种“行政国家”状态。但是，到了20世纪60年代，情况再度发生变化，随着技术专家的出现，政策问题建构权逐渐转移到了技术专家手中。结果，在政策问题建构方面，政治部门和行政部门事实上都沦落为技术专家的玩偶，社会治理也因此而进入了“专家治国”的阶段。20世纪末以及21世纪初出现了“重申公民权”、“参与治理”运动，这可以理解成与技术专家争夺政策问题建构权的行动。不过，至今尚未呈现出积极进展。所以，政策问题建构权的变动轨迹可以成为考察近代以来社会治理变革的一个重要视角。

我们看到，虽然国家间有着体制上的差异，如美国是典型的“宪政体制”，英国是典型的“议会民主体制”，而法国则是“人民民主体制”，但是，只要信奉人民主权的原则，只要基于人民主权的观念去开展社会治理行动，都会在理论上认定政策问题建构权在终极意义上归属于人民。就代议制得到了普遍应用而言，都默认了政策问题建构权归属于人民。不过，从政策问题建构权的实际运行来看，人民主权原则并未能保证人民掌握政策问题建构权，而是由其代表代替人民掌握和行使政策问题建构权，人民主权原则只是作为代表掌握和行使政策问题建构权的前提而存在的。西方国家有句法谚：“没有代表的同意不得征税。”这说明，任何人都可能提出政策问题，但政策问题建构权则是由代表掌握的。在没有得到代表同意的情况下，任何政策问题都不能够被建构起来。

在美国这样一个典型的宪政体制国家中，三权之间的分工更为明晰，政策问题建构权也更为完整地交付于立法部门，行政部门则被严格地定位在执行的地位上，是不被承认拥有政策问题建构权的。所以，就美国早期情况看，“在其中10个州中，长官由立法者选举产生，他们大多数只有一年的任期；仅有一个州中长官有否决权，即使这样，权力也受到日常标准的限制。”^[1]虽然美国宪法赋予了总统极大的权力，如总统可以通过否决权表示自己对相关政策问题的看法，但在美国建国早期，总统领导的行政部门却不具有政策问题建构权。只是从19世纪后期开始，总统在政策问题建构中才显现出越来越大的作用，也标志着行政部门逐渐获得政策问题建构权。

就近代以来的社会治理而言，立法与行政的分离不能仅仅被看作是分工的需要，也不仅仅是出于专业化的目的（尽管20世纪中后期走上了这样一条道路），而是为了保证法律意志得到贯彻，是为了让社会治理拥有法治的属性。或者说，这样做是根源于启蒙思想的规定，即把对人权的保护放在首位。在法治条件下，立法部门所提供的是社会治理的依据，立法部门与行政部门的分离是为了让行政部门所开展的社会治理活动被严格地限制在立法部门所提供的依据之上。如果开展社会治理活动的各部门各自为自己的活动提供依据，显然就无法保证其依据都能够合乎法的精神，那么，人权受到威胁的可能性就会增大。所以，“行政机关决定的给予私人的制裁，必须得到立法机关的授权，授权的方式是制定控制行政行为的规则。”^[2]立法机关则必须颁布规则、标准、目标或者某个“可理解的原则”，以指引行政权力的行使。这一思想也就是霍布斯、洛克等人的社会契约论的基本精神。

根据启蒙思想的设定，立法部门是公共意志的集散地，一方面，把公共意志集中起来并以法律文本加以表现；另一方面，又把这些公共意志交由行政部门加以执行。在行政部门执行公共意志的过程中，“社会成员除服从社会的公共意志之外，并无其他服从的义务。”^[3]而且，在启蒙思想家看来，立法部门集中公共意志的权力是不可转让的，“立法机关不能把制定法律的权力转让给任何他人；因为既然它只是得自人民的一种委托权力，享有这种权力的人就不能把它让给他人。只有人民才能通过组成立法机关和制定由谁来行使立法权，选定国家的形式。”^[4]正是出于保证行政机关不超越授权范围之要求，司法审查得到了运用。也正因为如此，有了一个不言自明的推论：“行政机构的决定程序和事实认定必须足以使法官根据他的合理确信，去判明立法指令是否在每个案件中得到了遵循。”^[5]

在社会治理体系中，生成和存在于行政部门的行政行为被要求拥有明确的司法判定的性质，甚至可以认为行政机关就是一个纯粹的法的意志的“传送带”，其“职责是在特定案件中执行立法指令”^[6]。从立法部门到行政部门，以法的意志贯穿起来，就形成了一幅法治的基本构图。其中，政策问题建构权是一项立法权，需要由立法部门来加以掌握和行使。然而，到了19世纪中期，立法权在政党的争夺中开始脱离民意，而且，“政党分肥制”带来的政治混乱局面也变得越来越严重，从地方到联邦，随处可见政府的腐败和无能。此时，政策问题建构权名义上还属于立法部门，而在实际上则完全落入了政党之手，受到政党的操控。在政党背后发挥作用的则是“党老大”，以至于政策问题建构在很多时候都与公众的要求无关，无法代表社会的普遍利益，仅仅反映了“党老大”的意志。因而，改变现状的要求变得越来越强烈，而且这种要求变革的力量也不断积聚。

然而，启蒙思想家所设计的基本框架又必须得到遵循，也就是说，由立法部门、司法部门和行政部门构成的基本社会治理框架必须得到维系。在维系由立法部门、司法部门和行政部门构成的社会治理框架不变的条件下，如果希望改善社会治理的话，其实可以改变的也就只有行政部门了，即建立起无涉党争的、负责任的新的政府机器，以求摆脱“党老大”凌驾于立法部门、司法部门和行政部门之上去控制整个社会治理过程的状态。从行政部门开始去对社会治理体系加以改造和重塑也是合乎启蒙精神的，只不过是让行政这一事务性领域的特征进一步彰显出来而已。正是在这一逻辑中，行政部门得到了重塑，建立起了以“功绩制”为基本特征的行政体制。这也就是现代文官制度，它所造成的结果是把行政部门从“党老大”的控制之下解放出来。在作出了这种改革之后，如果说“党老大”依然发挥着自己的影响力，也是将其限制在政治活动之中的。所以，文官制度的建立也被看作是“政党分肥制”的结束。

文官被要求在政治上奉行“价值中立”的原则，即不参与政策问题建构以及政策制定等立法活动，而只专注于将立法部门制定的政策付诸实施。虽然党争在文官制度建立之后依然存在，但由于这种党争被限制在了立法部门之中，也就不会对处在社会治理前沿的行政部门及其活动造成直接影响。这样一来，启蒙思想家的设计也在实践中得到了完美体现，三权之间的分工也变得更加明晰了。对于行政部门而言，一旦远离政治纷争，一旦定位在政策执行的角色上，也就开始把效率作为其一切行动的核心目标。为了实现效率，就必须把全部精力放在对行政过程中的科学和技术方面的关注上，即促进行政过程的科学化和技术化。

在行政过程中突出强调科学和技术反映了启蒙思想的精神实质，那就是高扬理性。另一方面，尽管我们说行政部门与政治部门的分化是为了在社会治理中更好地贯彻法的意志，但就其促进了行政专业化而言，也是合乎近代社会大分工的基本历史趋势的。政治与行政的分化使行政部门在行政管理活动中更多地集中于技术方面的改进，从而获得了越来越专精化的行政管理技术，并在自身专业化的基础上形成了一个与立法部门、司法部门间有效协作的系统。如果对此作出评价的话，我们认为，尽管告别“政党分肥制”的政治改革仅仅反映在行政领域，尽管这项改革是在启蒙思想家的政制设计框架下进行的，其目的是要努力维护启蒙思想的设计原则，但由于以“功绩制”为基本特征的文官制度的建立，使得行政的发展获得了巨大的可开拓性空间，并真正进入了一个高速发展的时期。因此，行政部门在社会治理中的地位不仅没有因其“价值中立”而受到削弱，反而得到了增强。

显然，在整个社会治理过程中，活跃于前台的总是行政部门，与公众进行日常性亲密接触的也总是行政部门，以致公众眼中看到的都是行政部门所开展的社会治理活动，其他部门似乎在公众的视线中变得越来越模糊。这就在实际上造成了一种突破启蒙思想框架的实践模式，那就是，尽管三权分立依然是一个基本框架，但已无法准确描述三权之间的现实运行。由于行政部门社会治理功能的彰显，使得其他部门都在与行政部门并存的条件下成为相对于行政部门的另一个散乱的整体——政治部门。也就是说，社会治理体系的格局发生了变化，不再表现为三权分立基础上的三个部门并立，而是政治与行政两个部门的并存。正是在这种条件下，伍德罗·威尔逊于1887年提出了政治—行政二分原则，并提出将行政学作为一门独立学科来加以建设的构想。此后，古德诺将政治与行政的划分进一步同政策过程的不同阶段对应了起来，认为“政治与决策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关”^[7]。通过古德诺对政治与行政二分的进一步阐发，政治与政策制定联系了起来，行政则与对政策的执行联系在了一起，这实际上从理论上证明了行政与政策问题建构无涉。这一理论上的证明在美国的市政改革运动中得到了应用，在应用于实践的时候，出现了这样一种新的情况，那就是，在城市管理中，“城市议会”掌握政策问题建构权，而城市经理所领导的“行政部门”只是执行机构，从事日常性的市政管理活动。

由于行政部门活跃于社会治理的前台，行政部门的几乎所有活动都集中在直接地处理那些与公众相关的日常事务上，因而更贴近公众的要求。在此过程中，行政部门也确实更了解公众的愿望和要求。同时，由于行政部门独立于政治部门，较少进行政治方面的考量，加上所掌握的行政管理专业技术，往往能够从公众的要求中提炼和发现那些具有普遍性的关键问题。而且行政部门所发现和掌握了的那些问题往往是政治部门无法把握的，因为政治部门往往更多地关注公众意愿的表达，更关注政治过程。事实上，仅仅在政治过程中去把握公众意愿是不够的，因为公众的表达是杂乱的，公众限于具体的利益要求以及公共生活知识的匮乏，往往是很难对一个社会中的普遍利益作出准确表达的。同样，代表以及政治家们也会限于知识和技术方面的原因而不能够准确地发现公众意见背后的关键性社会问题。因此，行政部门开始越来越显示出捕捉关键性社会问题的能力，并有着把这些社会问题转化为政策问题的强烈冲动。

威尔逊在界定行政的功能时其实也留下了这样一个待拓展的空间，即要求“行政官员在为了完成其任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志，他不是而且也不应该是一种纯粹被动的工具”^[8]。所以，政治—行政二分并不是一个绝对性的原则，行政部门及其人员的“价值中立”也不能够绝对化。所以，当社会中产生了和存在着通过行政部门去把社会问题转化为政策问题的要求时，行政部门也就自然而然地承担起了政策问题建构的职能。根据古德诺的意见，“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责，尽管这些国家意志的具体细节在表达时，必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构所制定的一般原则。这就是说，被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的法令制定权或立法权。”^[9]当行政部门通过专业化而获得了政策问题建构能力时，也就不再满足于仅仅在细节上执行国家意志了，而是表现出基于社会中的要求而向政治部门开展夺取政策问题建构权的行动。至于这种行动能否产生实际效果，就只是一个时机的问题了。