日本《灾害对策基本法》全貌

京都大学跨学科教育研究推进中心　极端气象适应社会教育讲座特任教授　武田文男

关键词：《灾害对策基本法》的意义；防灾责任的明确化；综合与计划性的防灾行政建设；对特大灾害等的财政支援；灾害紧急状态的应对措施

一、制定《灾害对策基本法》的意义

目前有关灾害、防灾的法律数量极多，但因这些法律大都是在特定的重大自然灾害发生之后为做出必要的应对措施而制定，所以它们的目的和内容又都各不相同。

特别是在《灾害对策基本法》出台之前，各法律往往对与其他法律的关系考虑得不够充分，因此，当灾害发生时，对策总是比较混乱，防灾工作总是难以发挥作用。对于防灾机构而言，系统推进防灾工作的体制并形成，国家、都道府县及市町村等各级的防灾责任也没有明确。另外，防灾行动总是缺乏规划，即便在某些特定领域已制订计划，也往往缺乏全局观念。而且，在灾后重建方面，每次灾害发生时总是仓促制定临时的特例法规，灾后仍然执拗于这些临时性法规勉强实施重建政策。

《灾害对策基本法》是以伊势湾台风为契机，补充、纠正原有防灾体制中的根本性漏洞和缺陷，为实现灾害对策的体系化、增强灾害对策的系统性和规划性而制定的法律。《灾害对策基本法》制定时，原则上保留了相关旧法律，对既有法律中不足的部分进行了补充，并对这些法律进行了有机整合。

对于其他的灾害相关法律而言，《灾害对策基本法》更具有一般法的性质。

二、《灾害对策基本法》的要点

《灾害对策基本法》的主要内容：第一，防灾责任的明确化；第二，系统防灾工作的推进；第三，有计划性的防灾工作的推进；第四，对特大自然灾害的财政支援；第五，灾害紧急状态的应对措施。即使在以阪神·淡路大地震的教训等为依据的法律修改版中，也基本上保持了《灾害对策基本法》的基本框架。

（一）防灾责任的明确化

关于防灾责任的明确化，第1章总则中的第3条至第7条，分别对国家、都道府县、指定公共机关、指定地方公共机关及居民的责任作出了规定。并且，关于国家与地方行政机关制定政策中对防灾的考虑（第8条）、政府的措施及向国会的汇报（第9条）、与其他法律的关系（第10条）等均有明确规定。

该法将防灾工作分为灾前预防、灾害应急对策和灾后重建措施，分别在第4章、第5章和第6章中作出了规定，并明确了国家、地方行政机关等的权限和责任。由于防灾工作与居民的生活密切相关，所以格外重视市町村等基层行政单位的作用。

另外，都道府县除本职工作以外，还有责任综合协调及完善市町村等相关机构的业务；国家机关除本职工作以外，还有责任综合协调地方政府机关等相关机构的工作，并对其进行经费负担的规范化。

（二）系统化防灾工作的推进

关于系统化防灾工作的推进，本法第2章第1节、第2节中规定，为开展有组织性、计划性的防灾工作，特设立综合调整机构。在中央的内阁府，设立以内阁总理大臣为组长，以防灾相关省厅大臣（指定机关的长官）为成员的中央防灾小组；在地方上，设立以都道府县知事为组长，以都道府县、中央直属机关（指定地方行政机关）、市町村、消防机关以及国家指定的公共机关和指定的地方公共机关的长官为成员的都道府县防灾小组；同样，在市町村也设立对口的市町村防灾小组。

本章第3节规定，为了在灾害发生时能实施系统而有效的紧急应对措施，在中央特设立突发灾害对策总部和紧急灾害对策总部制度；第23条规定，在都道府县与市町村设立灾害对策总部的制度。实际上，这些机构在《灾害对策基本法》制定之前就已存在，后来写入法律，作为一种制度被固定下来。并且吸取阪神·淡路大地震时的教训，该法放宽了紧急灾害对策总部的设立条件，规定即便还未公布紧急灾害事态，内阁总理大臣也可经内阁会议后直接设立。该规定从原先的第8章位置移到了第2章中。

另外，针对灾害发生时所需的专业技术人员不足的问题，本章第4节中对都道府县与市町村派遣人员作出了规定。

（三）计划性防灾工作的推进

关于计划性防灾工作的推进，第3章防灾规划中规定中央防灾小组应制定系统而长期的防灾基本规划，并明确防灾业务规划与地区防灾规划中的重点事项（第34条与第35条）。并且指定行政机关与指定公共机关必须在防灾基本规划的基础上，制订出所掌管事务的防灾业务规划（第36条与第39条）。

都道府县防灾小组必须制订本都道府县辖区的都道府县地区防灾规划，该计划必须在防灾基本规划的基础上制订，而且不得与防灾业务规划内容相抵触（第40条）。

同样，市町村防灾小组必须制订本市町村辖区的市町村地区防灾规划，该规划必须在防灾基本规划的基础上制订，而且不得与防灾业务规划及都道府县地区防灾规划相抵触（第42条）。

（四）对特大自然灾害的财政支援

第7章财政金融措施中规定，关于防灾的相关费用原则上应由实施责任人负担，并可以根据其他法令规定，对特殊情况可由中央负担和给予补助。尤其是对于特大灾害，根据有关专门法令规定国家对地方政府实行特别财政援助、对受灾人实施补助（第97条与第99条）。根据这一规定，出台了特别财政援助等相关法（昭和三十七年1962年9月6日第150号法律），以应对特大灾害。由此，从前当灾害发生时才仓促立法的弊端得以改善。

（五）灾害紧急状态的应对措施

关于灾害紧急状态的应对措施，第8章规定，当对国家正常的经济和社会秩序造成严重影响的异常、特大灾害发生时，内阁总理大臣可以发布灾害紧急事态的公告（第105条）。

同时，当对国家正常经济和社会秩序的维持、公共福利的确保有迫切需要时，如果国会处于闭会状态或众议院处于解散状态，且来不及召开临时会议和参议院的紧急集会时，内阁可以颁布政令，采取暂缓金钱债务的支付期限等必要措施（第109条）。

另外，在灾害紧急状态下，如果按照法律规定无法使海外援助迅速、顺利救助受灾者，那么可以颁布政令，采取特别措施（第109条之2）。

三、总　　结

《灾害对策基本法》在昭和34年（1959年）伊势湾台风灾害的基础上，于昭和36年（1961年）制定，昭和37年（1962年）开始施行，从此奠定了日本防灾体制的基本框架。

《灾害对策基本法》作为日本灾害对策相关的一般法，是一部规定了国家和地方行政机关等的责任、组织、各种防灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾后重建、财政金融措施、灾害紧急状态等灾害对策基本框架的法律。

其目的在于保护国土与国民的生命、身体及财产安全，国家、地方行政机关及其他公共机关通过建立必要的机制、明确各自的责任，推进系统的、计划性防灾工作的开展，以维持正常的社会秩序，并确保公共福利。

以《灾害对策基本法》为中心，与灾害对策有关的法律数量很多，它们共同发挥作用，保证了防灾政策的全面性。

本文对《灾害对策基本法》的框架、全貌作了简单描述，至于该法制定、修正的经过，以及各章的概要，将在后面的各章中进行说明，请大家参阅。（窦新光/译）