市政应对与反思

然而，对污秽河浜一律采取填没而不是尽量整治，并未能挽回界外区河道卫生失控的总体局面，而是随着地产业的持续繁荣，将问题推向了更加不可收拾的境地。1940年卫生处年报指出：“在租界内外，本来就有许多污秽的积水区域，低于联通租界内外的那些河浜，这些积水的排出一直很难。同时，由于许多河浜已经淤塞或被断续填没，以至于在高潮来临或降雨时，河水经常漫溢，产生了更大面积的积水，成为孳生蚊子的根源，这种问题尤难应付。故而以后即使在填平洼地这种小问题上，也应该提前进行全局考虑，因为经常由于一地被填高，而毗邻的地方就会积水，从而使问题更加复杂。此外，在最近三年的超常规发展中，几乎没有对租界内外的河浜进行任何有效的疏浚。”^[22]在1942年的年报中，卫生处更加尖锐地分析道：“租界内积水的处理一直是令人头疼的难题，过去三年中，随着租界内外河浜的淤塞加重，这个问题更加恶化了。由于当地的地平面接近海平面高度，只有全面疏浚所有淤塞河浜并设法维持下去，界内污秽积水的状况才会有所改进。”^[23]为了杀灭积水区域所孳生的大量蚊子幼虫，卫生处不得不在无数的景观池塘、稻田以及水质较清的河浜中，投放食蚊鱼，并因此不断增加卫生维护工作人员的数量。

1939年之后，西部扩展区又接连不断出现大雨、大潮引起的排水安全事故。1940年10月份一场大雨，爱文义路（今北京西路）受淹，曾使有轨电车停运一周；1941年夏秋之交的大雨加上大潮，造成了西区界外大面积受淹，许多产业遭到洪水破坏，建筑物沉陷，马路设施也受损甚巨。工务处对当年的水灾如是总结：“今年洪水泛滥的次数虽不及上年，但是，10月2日经历了一次自1875年以来一天之内雨量最大的一次降雨，加上年内最大的潮汐，造成西区连续7天的洪水泛滥。受害最大的区域为：极司非而路、惇信路、安和寺路，这几条路已经被重建，并且升高了路面。现在我们正在极司非而路改建新的排水干道，以满足洪峰时的排水需求。”^[24]

以上事实显示，界外河浜体系全面退化的后果，已上升到城市排水安全遭受威胁的层面，这不能不令租界当局警醒，而后上升到更高层面的理性反思。1941年大灾后，工部局特别对西区界外的市政管理机制进行了研究，并将河浜体系的演变放在长江三角洲区域的生态环境框架内进行检讨。工部局将当时排水系统的问题归纳为如下几点^[25]：

1.界外自然河浜体系的排水落差，已被马路网络、商业用地所分割和破坏，以致许多马路、地产的排水难以顺利输入现存的河浜，小河浜水流又不能顺利汇入苏州河；

2.一条敞开的自然河浜，在排洪期间其输水容量是最大口径的排水管道的10倍以上（46英寸直径），但由于大量河浜被填没或处于淤塞状态，在大雨大潮期间不能有限发挥自然排水的作用，致使一遇大雨，河浜和与之联通的下水道就发生漫溢；

3.工部局已建成的140英里排水道几乎处于同一水平，落差不明显，如果不能定期清理疏通，就会经常淤塞；

4.虽可采取多级抽水泵站的办法重新改建所有的排水系统，但耗资巨大，需时太长，城市财政承受不起。

对于造成上述问题的人文机制及自然生态原因，工部局也提出三点认识：

1.工部局市政机制本身的问题。在界外地区修筑马路时，工部局总是局限于由受益业主主动出资的策略。依赖私人业主经济实力筑就的马路，其所配备的排水系统，总是只能适应地产初开发时的半乡村化－半城市化特征，不能适应城市长远发展的要求；

2.管理口径不一致的问题。界外地区属于上海市政府与公共租界权限交叉的城市扩展区，缺乏统一的市政管理，上海市政府成立之初在这里实施的筑路计划，一直都未完成，工部局马路的排水系统不能与之融为一体；

3.区域自然环境的问题。上海所处的长江三角洲的地理环境很特殊，地势低平，河浜流速缓慢，排水落差小，这本身就不利于城市区域向下游排水。租界没有什么措施可以改变这样的地理环境，也就不能完全消除洪涝的危险。

这是自上海租界存在以来，其市政部门最为深刻的一次总结。他们能够将人文机制的因素同自然生态的因素结合起来考虑，代表着租界当局对河道卫生问题的认识比以前更为成熟、更加全面。其中有关公私力量如何协调的问题，在租界城市建设历程中一直存在，并深刻影响着城市空间扩展的走向，甚至河浜体系演变的路径。另一个关于华、租两界权限交叉的问题，也是阻碍租界城市空间向外自由扩张的瓶颈，只不过1927年以前与之较量的是上海县政府，而此后与之抗衡的是上海市政府。尽管此类社会因素早就客观地存在，但只是在经历了建成区河浜体系演变的曲折过程，后发性的下水道卫生问题，以及扩展区地产业的无序发展与河浜体系全面退化的挫折之后，租界当局直至1941年才真正理智地觉醒。另外特别值得一提的是，租界当局将时人较少考虑的区域生态属性也纳入了反思的范围，并认识到自然生态与社会人文之间的互动作用，以及前者对后者的制约作用，这在当时的历史条件下是非常难能可贵的。

本章以上海开埠后河浜卫生问题的出现、发展、加剧为主线，从挖掘这一问题背后的驱动因素切入，全景式地描述了租界市政行为、地产商商业行为与区域生态环境三者之间的相互作用过程。由西方舶来的租界市政机制，本身就存在政府力量势弱、公私利益难以平衡的内在矛盾，当其遭遇脆弱的区域生态时，即不可避免地产生至今仍影响上海城市发展的河道卫生问题。其间租界当局虽数度对其市政制度进行调整，但其市政机制所代表的利益关系并未有根本性的改变，因而租界的环境管理制度调适总是滞后于环境蜕变的速度。

上海所处的太湖平原高乡地区的自然生态环境具有其自身的脆弱性，本书已作充分的论述。上海的地势特征与河浜感潮属性，使得自然排水系统的效能本来就不理想。近代上海租界正是在这样一个有着先天缺陷的地理环境之上，构建城市马路网络，改善排水系统，并推动商业土地开发的不断进展。租界早期的一些市政措施，例如清除小型沟渠、排除积水、填平河浜，是在当时历史条件制约下自然而然的城市化改造行为，也确实与西人意识中的环境卫生改善理念相符合。然而，当租界市政机制的固有缺陷日益暴露，河道体系的改造越来越受制于地产商的商业利益驱动时，填平河道所带来的正面卫生效应，就远远不敌其所产生的负面环境效应了。通过改造河道而改善城市卫生环境的愿望是良好的，但客观存在的生态——人文二元矛盾，若在市政实践中得不到恰当的解决，其结果就只能适得其反。总之，填没河道，绝不是解决水环境问题的可行策略，历代人们遵循的治水经验是，无论地势如何复杂，要保障河道系统的畅通，畅通的河流与合理比例的地表水面积，才是孕育水乡家园文明的沃土。

【注释】

[1]上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》，第八册，1884年5月6日。

[2]上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》，第十二册，1896年1月21日。

[3]上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》，第十四册，1899年5月10日。

[4]上海市档案馆藏工部局档案，卷宗号：U1—16—4650，工部局卫生处年报（1898－1906）。

[5]上海市档案馆藏工部局档案，卷宗号：U1—16—4650，工部局卫生处年报（1898－1906）。

[6]上海市档案馆藏工部局档案，卷宗号：U1—16—4651，工部局卫生处年报（1907－1913）。

[7]上海市档案馆藏工部局档案，卷宗号：U1—16—4653，工部局卫生处年报（1921—1925）。

[8]上海市档案馆藏工部局档案，卷宗号：U1—14—5226，静安寺路下水道的铺设等。

[9]上海市档案馆藏工部局档案，卷宗号：U1—14—5363，关于白克路沟渠维修。

[10]上海市档案馆藏工部局档案，卷宗号：U1—14—1261，关于在静安寺路的防汛措施。

[11]上海市档案馆藏工部局档案，卷宗号：U1—16—4656，工部局卫生处年报（1935—1939）。

[12]上海市档案馆藏工部局档案，卷宗号：U1—16—2216A ，爱文义路居民告发妨碍公共卫生及处理意见。

[13]上海市档案馆藏工部局档案，卷宗号：U1—14—1261，关于在静安寺路的防汛措施。

[14]《申报》，1928年10月4日，“本市各区农村概况调查摘要（上海特别市市政周刊）”。

[15]《申报》，1928年10月10日，“本市各区农村概况调查摘要（上海特别市市政周刊）”。

[16]上海市档案馆藏工部局档案，卷宗号：U1—14—5543，有关西区河浜的疏浚等”（1937—1944）。

[17]这种现象在界内、界外区均为常见，因为产业发展在区域上并不均衡，相比之下，界外区例子更多。可参见上海市档案馆藏公共租界工部局有关虹桥路、林肯路、忆定盘路、霍必兰路、罗别根路等的扩建档案。

[18]此处必须强调：某一区域是否郊区，并不以租界线为标准，因为界线划定后，不同自然条件、经济基础的地区开发并不均衡；界外不许租地的规定也根本未能阻止地产业不断向乡村地区扩张。

[19]上海市档案馆藏工部局档案，卷宗号：U1—16—2390，关于解决各河流之卫生问题（西区界外）。

[20]上海市档案馆藏工部局档案，卷宗号：U1—16—2390，关于解决各河流之卫生问题（西区界外）。

[21]上海市档案馆藏工部局档案，卷宗号：U1—14—973，1939—1943年工部局工务处长的报告及各项工作完成情况。

[22]上海市档案馆藏工部局档案，卷宗号：U1—16—4657，工部局卫生处年报（1940年）。

[23]上海市档案馆藏工部局档案，卷宗号：U1—16—4661，工部局卫生处年报（1942年）。

[24]上海市档案馆藏工部局档案，卷宗号：U1—14—973，1939—1943年工部局工务处长的报告及各项工作完成情况。

[25]以下几点系笔者根据上海市档案馆藏工部局档案，卷宗号U1—14—1261，“关于在静安寺路的防汛措施”，其中有关1941年水灾的调查内容及同时期工部局在改造排水系统方面的有关措施和说明，总结而得。