体制创新与消除收入分配不公的制度建设

第二节　体制创新与消除收入分配不公的制度建设

消除收入分配不公的关键，在于加强党的自身建设，特别是对权力运行的制约和监督，增强财政开支的透明度，反对各种形式的腐败和寻租行为；在初次分配和再分配环节，进一步处理好政府与市场的关系，行政干预应及时从自由竞争的市场配置资源的领域“退位”，对由垄断而导致的市场失灵领域进行合理“补位”，实现具有中国特色的社会主义市场经济体制创新。

一、把权力关进制度的笼子

习近平总书记在多次会议的讲话中指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。不断加大的反腐力度表明，腐败问题已不仅是造成收入分配不公的原因，而且更关系到我们党与群众的关系，关系到中华民族的生死存亡。必须明确的是，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。

消除收入分配不公，必须清醒地认识到反腐败斗争的严峻性，认识到党风廉政建设的紧迫性。反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去，坚决做到有腐必反、有贪必肃。把权力关进制度的笼子里，已经成为加强党风廉政建设和反腐败斗争制度建设中的一个重大课题。

邓小平曾经尖锐地指出：制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面，必须引起全党的高度重视。改革开放30多年来，我们党一直致力于探索加强制度建设和教育防范工作，努力使权力受到监督和制约，使领导干部不犯或少犯错误。尽管如此，制度建设仍然存在不少“蚁穴”，腐化着某些领导干部的思想，也侵蚀着社会主义市场经济的机体，“把权力关进制度的笼子里”还需不断提速。

领导干部的权力是否有效地被关进制度的笼子里，核心在于建立起让全体党员干部不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这三个机制实际上就是标本兼治、惩防并举的反腐倡廉体系的制度化标准。尤其是在那些腐败问题多发高发的地方和领域，必须尽快围绕三个机制建设，建立起纲纪严明的制度规范，持之以恒地加以贯彻，严密细致地加以完善，让制度发挥其应有的作用。

二、增强财政开支的透明度

政府财政收支预算，实质是一本“国家账本”，既关乎国家利益，也关乎人民的权益；既与政府的运转效能相连，也跟人民的衣食住行息息相关。财政不公开，公开不透明，透明不彻底，势必放大公众对财政的不信任。更为严重的是，这种不信任情绪往往会在不知不觉中转化成对政府的不信任。在这个意义上，增强财政开支的透明度，治理“三公”消费乱象，是顺应民意期待、维护社会公平与和谐的重要举措。

2010年据央视等媒体披露，全国“三公”消费每年竟高达9 000亿元，长期放任和纵容“三公”消费奢靡之风，消极腐败行为将越来越猖獗，“立党为公、执政为民”的宗旨难免遭到侵蚀。2010年以来，中央要求国家机关公开“三公”经费支出，2013年进一步要求地方政府也要比照中央公开“三公”支出。如今，将公共财政收支公开化、透明化纳入各级政府考核的关键性指标已成为趋势。这种契合民意的政务公开，不仅是现代公共财政的应有之义，更是提高政府公信度的必需之举。

中央有关预算公开的决心和举措已然明了，执行力如何将拭目以待。更为关键的问题是，通过“三公”消费账本公开，可以倒逼政府部门审慎对待公共财政资金，树立节约意识，把有限的财力更多地用在改善和促进民生的关键领域。为此，无论“三公”消费公开乃至预算公开所遇到的阻碍有多大，坚持贯彻“财政透明”原则，全力推进“三公”支出改革是构建责任政府、阳光政府的必由之路，也是调整收入分配和维护社会公平公正的正义之举。

三、改善要素价格形成机制

促进初次分配制度完善的目标，应当是在确保初次分配对各要素贡献作出准确合理的市场评估，从而在促进资源的优化配置和效率提升的同时，杜绝不合法收入的产生。健全和完善我国收入分配制度，亟须扫清制约初次分配效率提升的非市场性障碍，为各要素合理分配所得提供基本制度保障，最大程度推进分配机会公平的实现。

改善要素价格形成机制，是按要素分配要求的具体表现。在收入分配领域中，政府和市场的关系界定应当是明晰的：个人收入的初次分配充分体现市场竞争机制的作用，每个生产要素的所有者有权利根据各自的贡献大小获得市场性的初次收入分配，对此，政府的权力不应当介入和干预，政府的权力始终界定在对初次的个人收入分配结果进行具有再调节意义的分配范畴，这同样也是对市场经济机制在收入分配领域中消极作用的一种补偿，这种补偿显然也是利用权力对个人利益的一种必要的保障和社会公正的维护。

然而，造成目前初次分配中要素价格扭曲的原因十分复杂，笼统地看，主要是土地、资金和劳动力要素定价机制扭曲，特别是土地、石油、天然气和矿产类资源产品在资本化过程中，以及国有行政垄断企业在经营和公共产品提供过程中，还存在着的体制和制度上的漏洞，为此，迫切需要在以下几个方面完善制度建设。

一是完善土地制度，明确土地产权，改革集体土地征用制度，废除土地征用补偿办法，提高农民在土地转让和征用过程中的收益份额，将土地出让金纳入财政预算，并定期向社会公布。

二是加快推进利率市场化进程，提高投融资成本，引导投资向更加有效率的地方集中，扭转重复投资和过度投资的不利局面。同时，增加金融市场交易品种，在强化监管的基础上，全面拓展金融衍生工具的应用。

三是培育职工工资的正常增长机制和支付保障制度，充分发挥实际工资指导劳动力配置、劳动力市场工资指导价位和行业人工成本信号的调节机制与作用；消除工资分配领域的所有制特权和公务员特权，并逐步在各类企业中建立“用脚投票”的工资集体协商制度。

四是需要建立健全资源使用制度，进一步理顺水、电、煤炭、石油、天然气等资源类产品价格，完善资源有偿使用制度和生态环境补偿制度。特别是在煤炭这个突出问题上，应该逐步完善煤炭成本构成与煤炭税费制度，将煤炭矿业权取得成本、资源开采成本、生态环境恢复治理成本、安全生产成本，以及资源枯竭后的退出成本列入企业成本核算范围；督促各煤炭主产省按照国务院有关规定设立矿山环境治理恢复保证金和煤矿转产发展资金，专项用于矿山环境治理和资源枯竭后企业转产。

五是需要坚持反对国有企业的行政型垄断。要按照对国有企业改革、改制的要求，对竞争性领域的垄断企业要坚决按照市场的要求进行改革，引进民资和外资参与竞争，使其原先的超额利润经过市场的洗礼转变为由市场决定的正常利润，通过市场原则和引入竞争环节抑制过高的收入水平。同时，国有企业收益应尽快纳入国家财政预算体系，对国有企业高管薪酬及收入进行有效监管，对关系国计民生、公共事务安全、自然垄断和战略性资源的行业应谨慎上市。

六是应当进一步规范公共产品的资本化运作。对于已经收回成本的高速公路、市政建设等企业应当尽快清理整顿，严格监管私人部门假借各种名义进入公共产品领域，严厉打击违反法律法规的行政乱收费，降低公共产品的服务价格。

四、提升再分配的调节功能

通过国际比较，可以发现，我国收入差距过大，一定程度上和再分配的差距调节能力弱有着密切的联系。一般来说，正常市场机制下形成的收入差距具有阶段性和可控性，发达国家经验证明，再分配机制基本上可以改善30%—40%的不平等状况。从我国特定的发展阶段和社会制度建设目标看，再分配主要应致力于提升税收、转移支付和收入监控体系在缩小收入差距方面的作用。

首先，推动税收制度改革。完善所得税制是国民收入再分配的主要手段，应进一步提高现行税制的起征点，累进税率还可以适当调整，目的是使较低收入者能免除或减轻税负，而使高收入者又能适当对税收多作贡献，从而真正使税收成为调节收入的工具。当然，根据目前现实状况的发展趋势，在完善所得税制方面，还应该严格执法，配合个人信用制度和会计审计制度，查处偷税漏税的违法行为，避免税收流失，削弱再分配的力度。此外，还要完善消费税、房产税、遗产税的制度建设，共同调节收入差距。

其次，完善社会保障制度。一方面需要继续提高低收入群众保障水平，完善最低工资制度，尤其将离退休人员离退休费、优抚人员抚恤标准、低保群众的低保水平作为重点；另一方面，应当加快完善全体民众，尤其是农民养老、医疗等社会保险体系的构建，完善公共服务体系，为居民消费提升解决后顾之忧。

再者，建立健全收入分配社会监控体系。一是要完善信用体系建设，加强收入分配监控的基础。市场经济从本质上讲就是信用经济，完善的个人信用体系是社会信用体系的重要组成部分，也是加强收入分配监控的基础。目前个人信用体系建设的严重滞后已经成为完善社会主义市场经济体制和加强收入分配监控的制约因素。目前的收入统计指标体系是我国在20世纪80年代制定的，90年代后期作了一定的调整，但从实际情况来看，统计的内容、核算的方法等各方面均需要作进一步的调整，以增强收入统计的透明度和可信度。应当完善收入申报制度和统计指标体系，加快个人诚信体系建设，建立收入分配预警监测机制，为加强收入分配的监控与收入政策的制定打下坚实基础。二是要完善法律制度建设，加强收入分配监控。健全和完善相关的法律制度，发挥法律制度在监督收入来源规范化以及调控垄断企业的收入分配关系方面具有的作用，依法调节收入分配关系，特别是加强对垄断行业的收入分配的监管和调控。三是要通过行政监督和社会监督的手段，坚持依法行政，推进政务公开，完善决策程序，加强对权力运用的监督，防止权力腐败。另外，加强对垄断行业收入分配的调控和监管，规范收入分配来源，逐步消除非市场因素导致的不合理收入分配；遏制以权谋私和公权寻租，加大惩治贪污腐败力度，加强国有资产监管，防止国有资产流失，取缔非法收入。