治理“城市病”继续蔓延的对策

第四节　治理“城市病”继续蔓延的对策

“城市病”是城市化过程中出现的必然现象，快速城市化过程必然伴有“城市病”的出现。但“城市病”并非不可以治理，随着城市化的继续推进及城市居民需求的不断上升，城市发展必然实现由规模扩张向质量提升的转型。党的十七届五中全会通过的“十二五”规划建议又一次强调要“积极稳妥推进城镇化”。可以说，党中央、国务院反复强调这一方针，既是对城市化发展规律和发展阶段的肯定，同时也是高度重视推进城市化健康发展，以避免和克服“大城市病”所带来的问题。《中国城市“十二五”核心问题研究报告》称，“十二五”规划期间，我国城市化进程将进入“内涵式发展”的战略期。目前我国城市化采取的是外延式扩张，导致城市在发展中资源浪费、环境污染、大拆大建、盲目扩张、不注重保护历史文脉和自身特点等问题不断凸现。“十二五”期间，我国把城镇化速率确定为每年增长0.8%，这低于过去10年间年均提高1.13个百分点的速率。其中的重要导向就是要总结城镇化过程中存在的困难、问题和偏差，从规模、质量、结构和效益等各个角度推进实施城镇化的“内涵式发展”。因此，我们必须坚持以人为本的科学理念，以城市化发展克服“城市病”，以城市规划减少“城市病”，以城市管理医治“城市病”，按照“十二五”规划建议，“注重以人为本、节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、保护文化和自然遗产，强化规划约束力，加强城市公用设施建设”，实现城镇化的健康发展。

一是城市化发展要以人为本。城市是人建造起来的，人是城市的主体。亚里士多德曾说过，人们之所以愿意来到城市，是为了生活得更美好。因此，城市的发展，必须是以人为本的发展。以往我国在城市建设中，存在着“以物为本”突出、以人为本淡化的现象，人们集中精力增加城市的财政收入，建造宽阔的马路，架设复杂的立交桥，修建高标准的酒店、商场、高层写字楼和住宅楼，忽视为城市居民和进城农民创造更多的就业岗位、提供更好的服务和保障、增加对人力资本的投资，缺乏以人为本的发展理念，忽视社会建设及社会事业的发展。^[25]坚持以人为本的科学发展观，是城市化健康发展的根本要求。它要求克服以往城市化过程中存在的见物不见人的发展方式。以人为本，就是以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。加快推进以改善民生为重点的社会建设，是我国“十二五”时期城市经济社会发展的重要任务；实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”是“十二五”期间改善民生的重点和目标，是城市化发展的出发点和落脚点。重民生，改善城市弱势群体包括进城农民的生存状况，从某种程度上可以避免贫富两极分化，避免西方式“贫民窟”现象的出现。

二是城市化发展要有科学的城市规划。现在存在交通拥挤等许多“城市病”，实质上都是由缺乏规划或规划不当造成的。一座城市要建设发展成什么样子，关键取决于城市规划，规划得好，才能建设得好，管理得好。第一，做好城市规划，需要在城市功能定位上下工夫。各地要根据本地地方特色调整好城市的功能结构，协调各城市的职能分工。第二，做好城市规划，要在城市区域布局上下工夫。每个区域都要有比较具体的有特色的城区规划，做到针对性强，防止重复建设与恶性竞争。第三，做好城市规划，要在产业支撑上下工夫。各地要确定城市发展的主导产业，没有产业的城市化将导致城市的“空壳化”，引发失业、贫困等问题。第四，做好城市规划，要在建筑风格上下工夫。各地既要保持传统，还要体现现代，更要着眼未来；注意运用好人类现代文明的建筑成果，积极引进、消化、吸收、再创新，使建筑和我们的自然风光浑然一体。^[26]总结国际许多特大型城市规划管理的经验和教训，我们发现，城市规划还应当完善周边区域的功能，尽量减少职住分离的现象，减少“钟摆式”通勤；应当疏散主城区的功能，尽量减少人流、物流在中心城区的高度集中；按照人口比例等合理配置公共资源，促进高品质公共资源的均衡配置。

三是大中小城市和小城镇协调发展。治理“城市病”，不能只是“头痛医头脚痛医脚”，而应统筹规划、合理布局，从源头上减少“城市病”的发病率。中国人口众多，不能走西方发达国家大城市发展的道路。韩国、法国、英国等国，它们的人口大多集中在少数几个大城市。韩国4000多万人口中，有一大半集中在首都首尔；巴黎集中了法国1／7的人口，伦敦集中了英国1／6的人口。我国应该走大中小城市和小城镇协调发展的道路，即以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群。各级政府要加大对中小城市的投入，通过对中小城市和小城镇基础设施的改善，努力实现小城镇的小城市化，中小城市的大城市化，大城市的国际化，全面实现全国各地大中小城市的均衡发展，而不是“唯大城市论”。以前集中在大城市的一些产业，现在完全应该调整到中小城市去，弥补县域经济的历史欠账。目前，我国有大量的农村剩余劳动力来到城市，需要解决就业问题，而生活成本日益升高的大城市已经不可能解决，中小城市才是主要的渠道。大城市要用产业淘汰的方式来进行产业布局的调整。劳动密集型产业需要的是大量低端的劳动力，它已经不再适合大城市，资本密集型、技术密集型产业更适合在大城市集中。如果大城市能够提高注册企业的门槛，就能够有效地实现劳动密集型产业的转移问题。因此，城市发展战略和城市规划必须在区域概念下统筹考虑。比如北京市的城市规划，不仅要考虑北京市本身，还要考虑周边以及大的城市群，只有在“大北京圈”的背景下进行北京的城市发展，才能克服“城市病”。^[27]总之，如果全国各地的中小城市都发展起来了，新农村建设搞好了，每个中国人的家乡都富裕起来了，就不会有那么多的人背井离乡。这样就防止人口向特大城市的集中，我国的“城市病”才会得到有效控制。

四是从现代化战略角度推进制度改革。城镇化不仅是农村人口向城市转移的单一过程，而是涉及“城乡二元结构”的变革、经济社会结构的变动和各方利益关系的调整的系统工程。当前，城镇化已经成为我国继工业化之后的一项重要的现代化任务，也是今后推动我国经济社会全面发展的后续动力，这需要从现代化建设的总体战略和布局出发，在总结以往城市化建设的经验和教训基础上，根据国家有关政策和法律法规，统筹考虑城镇化有关重大问题，做好顶层设计、系统规划，明确发展重点、路径和优先顺序，确保城镇化沿着正确的轨道健康发展。户籍制度、土地制度和社会保障制度是当前制约我国城镇化健康发展的制度障碍，也是我国进城农民不能真正融入城市社会、形成“半城市化”状态的主要原因。当前，我们需要破除制约城市化健康发展的制度障碍，建立与我国现阶段城市化发展相适应的制度框架。第一，加快户籍制度的改革。在市场经济条件下，应进一步鼓励各种生产要素自由流动，放宽农村人口向城市迁移的控制，创建新的城乡调节机制。第二，改革现有的土地制度。对于有稳定的工作和生活来源而又不愿意种地的农民，允许其对土地的处置权，以摆脱土地的束缚。这也有利于农业的规模经营。各级政府在土地的流转过程中做好服务。第三，建立公共服务和社会保障均等化制度。政府向进城农民提供与市民同等的就业、住房、子女上学、就医等公共服务和各种福利，积极帮助他们在城市安家乐户。第四，加快保障性住房建设。各级城市要大规模推进保障性安居工程，加快廉租住房、经济适用住房、棚户区改造住房等建设，解决好低收入群众，包括长期生活在城市的农民工的住房困难问题；同时，推动中低价位、中小套型等普通商品房供应，规范发展住房市场，抑制房价过快上涨，满足不同层次居民住房的需求，以此降低农民进城的成本，避免早期西方国家和目前一些发展中国家出现的“贫民窟”问题。

五是建设绿色宜居城市。人是自然之子，来之于自然，亲近于自然。工业文明的发展促进了城市化的进程，城市化也在推动着工业化的发展。一方面，城市创造了物质财富和精神财富；另一方面，城市也大量消耗资源、能源，导致温室效应，改变了全球和局部的生态格局。联合国提供的数据显示，地球上的城市仅占陆地面积的2%，城市人口约占世界总人口的50%，且创造了全球财富的80%，同时排放了全球80%的污染物，^[28]这种情况恶化了人与自然的关系。

“十二五”期间，我们在城市化进程中要坚持科学发展观，改变以往粗放的经济增长方式：在经济方面，积极推进企业节能减排，走新型的工业化道路，建设低碳生态城市；在市政建设与管理上，加强城市水、电、气、路、热等市政公用设施的建设，通过合理规划对污染源进行调整和治理，改善城市的生活环境；在交通方面，积极实行“公交优先”政策，发展轨道交通，减少汽车尾气的排放量，减少大气污染，改善空气质量；在对干部的考核问题上，改变过去以GDP、效率来考核城市和干部的方式，提倡用绿色发展的考核指标；提高城市居民的环境保护意识和责任意识，改变居民原来不环保的生活方式和习惯，减少生活垃圾等带来的污染。通过上述措施，不断提高城市生态空间与城市基础设施的人口承载力，重建人与自然的和谐关系。人类是智慧的、理智的动物，既然城市环境问题是由于人类自身的过失行为引起的，人类必然可以通过合理的管理来调整自身的需求欲望与行为准则，把病态的城市环境医治成长久宜居的生态环境。

六是加快新农村建设。农村的问题要跳出农村的范围来解决，同样“城市病”的克服也要跳出城市的范围来讨论。城市化是一种城乡关系的大调整，我们要克服农业人口向大城市的大规模流动的弊端。推进健康有序的城市化，不能通过行政命令来实现，而是需要通过乡村的发展，建设现代的农业、现代的农村。如果农业现代化的速度长期赶不上城镇化的速度，农产品供给就会出大的问题，从而就会制约城镇化的发展。我国城镇化的最大特点是进入城市的农民工主要是青壮年，留在农村的是老年人、妇女及小孩，一些地方便出现了“农业兼业化”、“农村空心化”、农村劳动力老龄化等问题。^[29]土地的抛荒、乡村的凋敝和城乡差距的拉大，又一次导致大规模农村人口举家涌向城市。据悉，2010年，全国农村居民工资性收入人均2431元，对农村居民全年增收的贡献率达48.3%。土地对农民工来说，只是相当于他们的一份“社保”，一旦遇到不测风云，可以暂时躲避一下。2008年，当国际金融风暴来袭时，许多农民工返乡暂避。因此，要解决“城市病”的问题，只有提高进城务工农民的社保水平，在廉租房、医保以及子女就学等问题上解决他们的后顾之忧，让他们在城市安居下来，同时让农村承包土地摆脱“社保”的尴尬角色，让土地流转更加顺畅，让一批有知识、懂经营、会管理的新型职业农民来种粮，在城市化的大背景下，实现农业生产的规模化、专业化、机械化和集约化。只有这样，才能实现农业的现代化，确保我国十三亿人口粮食的安全。我国已经进入到以城带乡、以工促农的关键时期，城市的发展要兼顾与乡村的协调发展，加强城市功能向农村的辐射，努力缩小城乡差距，积极引导城乡对话，实现城乡和谐互动，让在农村务农的农民不进城也能享受到城市现代文明的成果。

对于“城市病”，我国已经高度重视，并吸取以往城市化发展中的教训，采取很多的防范措施，局部问题已经得到治理。以上海为例，在20世纪七八十年代，由于长期的历史欠账，城市基础设施建设不足，不能适应改革开放以来新形势的发展，曾一度出现了严重的人口稠密、交通拥堵、住房紧张、就业困难、环境恶化等一系列“大城市病”。但随着改革开放和经济的快速增长，上海加快了城市改造和发展的步伐，疏散市中心的稠密人口，大力推进交通基础设施建设，使“大城市病”得到明显改善。目前虽然人口规模快速增加，但上海市发展的指标均呈持续性“单调递增”的发展态势，显示出两者之间密切的正向互动关系和上海市发展的良好持续性。^[30]中国虽然处于快速的城市化进程之中，但只要吸取以往城市化发展中的教训，吸收西方“城市病”治理的经验，一定会少走许多弯路。可以预测，“十二五”期间，我国城市可能进入“城市病”的多发期和爆发期，但通过科学规划和有效治理，我国的城市将一定会走向健康的发展道路。

【注释】

[1]马先标：《城市化稳健快速推进的战略模式构建——一个制度分析范式下的解读》，《社会科学战线》，2009年第11期。

[2]汝信、陆学艺、李培林主编：《2012年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2011年版，第298页。

[3]鲍丹：《房价高企生活成本增加　大城市能否“宜居”？》，《人民日报》，2010年11月25日。

[4]王永生：《北京城区人口密度每平方千米7837人超东京》，《法制晚报》，2011年7月18日。

[5]潘家华、魏后凯主编：《中国城市发展报告No.4：聚焦民生》，社会科学文献出版社2011年版，第13、16、260～261页。

[6]潘家华、魏后凯主编：《中国城市发展报告No.4：聚焦民生》，社会科学文献出版社2011年版，第13、16、260～261页。

[7]鲍丹：《房价高企生活成本增加　大城市能否“宜居”？》，《人民日报》，2010年11月25日。

[8]潘家华、魏后凯主编：《中国城市发展报告No.4：聚焦民生》，社会科学文献出版社2011年版，第13、16、260～261页。

[9]潘家华、魏后凯主编：《中国城市发展报告No.4：聚焦民生》，社会科学文献出版社2011年版，第262、134页。

[10]潘家华、魏后凯主编：《中国城市发展报告No.4：聚焦民生》，社会科学文献出版社2011年版，第262、134页。

[11]马北北：《在京接受义务教育的外来务工人员子女占学生总数40%》，《中国青年报》，2010年7月17日。

[12]李金金：《未来五年我国“城市病”进入高发期》，《北京科技报》，2009年10月27日。

[13]杨文琪：《中国近400个城市缺水　约200个城市严重缺水》，《经济日报》，2010年3月30日。

[14]瞿鸿雁：《我国城市环境污染问题与对策思考》，《经济视角》，2011年第5期。

[15]倪鹏飞主编：《中国城市竞争力报告No.9》，社会科学文献出版社2011年版，第29页。

[16]倪鹏飞主编：《中国城市竞争力报告No.9》，社会科学文献出版社2011年版，第29页。

[17]李松：《中国社会诚信缺失问题凸显　学者称首要责任在政府》，《瞭望新闻周刊》，2011年7月25日。

[18]周加来：《“城市病”的界定、规律与防治》，《中国城市经济》，2004年第2期。

[19]马先标：《城市化稳健快速推进的战略模式构建——一个制度分析范式下的解读》，《社会科学战线》，2009年第11期。

[20]潘家华、魏后凯主编：《中国城市发展报告No.4：聚焦民生》，社会科学文献出版社2011年版，第85页。

[21]王桂新：《“大城市病”的破解良方》，《人民论坛》，2010年第32期。

[22]鲍丹：《房价高企生活成本增加　大城市能否“宜居”？》，《人民日报》，2010年11月25日。

[23]于永双、孙中和、高兰兰：《论中国农村城市化的动力机制》，《农业现代化研究》，2000年第4期。

[24]向春玲等著：《城市化进程中的理论与实证研究》，湖南人民出版社2008年版。

[25]陈柳钦：《以人为本：城市化健康发展的根本要求》，《观察与思考》，2008年第15期。

[26]焦明忠：《吉炳轩：许多“城市病”是规划不当造成的》，《黑龙江日报》，2009年12月21日。

[27]阮煜琳：《中国城市“城市病”问题严重　专家开出药方》，中国新闻网，2004年3月2日。

[28]吴琼：《我们的城市病了吗？》，《大众科技报》，2009年11月15日。

[29]郭丽君：《大量农村青壮年进城，老年人成种田主力》，《光明日报》，2011年10月4日。

[30]王桂新：《“大城市病”的破解良方》，《人民论坛》，2010年第32期。